Politika cena kao faktor optimizacije funkcionisanja elektroenergetskog sistema

1.6Javno naspram privatnog vlasništva

Jedna od glavnih lekcija iz istorije i međunarodnog poređenja nas uči da relativne performanse elektroprivrede pod državnim ili privatnim vlasništvom ne mogu jednostavno da se porede. Izbor između ove dve alternative prevashodno zavisi od stanja i razvoja ove industrije, kao i od istorijskog nasleđa, tehnologija koje se koriste, kao i od balansa političkih i ekonomskih snaga koje mogu da oblikuju ovakav razvoj. Umesto da se postavlja pitanje koji oblik vlasništva je bolji, daleko interesantnije i značajnije je da se identifikuju uslovi u kojima je državno vlasništvo nad elektroprivredom pogodniji oblik, odnosno uslovi kada je privatno vlasništvo poželjniji svojinski oblik. Da bi se ova dilema pojednostavila, može se reći da državna uprava nad elektroprivredom ima komparativne prednosti u situacijama kada je neophodna koordinacija i razvoj odnosno prestruktuiranje elektroprivrede, dok privatno vlasništvo u kombinaciji sa konkurencijom je poželjniji svojinski oblik u uslovima kada se javi neefikasnost u ovoj delatnosti, prevashodno kao posledica balansiranja između različitih interesnih grupa.

Detaljne studije koje su rađene po pitanju vlasništva u elektroprivredi ukazuju na to da postoji veoma velika sličnost, kako u razvijenim tako i u zemljama u razvoju, po pitanju učešća države u vlasništvu nad elektroprivredom. Otuda se mora postaviti pitanje koji su to razlozi koji su uticali da državni oblik vlasništva u elektroprivredi bude dominantan bez obzira na stepen razvoja određene nacionalne ekonomije? To isto pitanje se može postaviti i na drugi način a to je, koji su to uslovi neophodni da bi privatni investitori bili zainteresovani i spremni da ulože svoj kapital u ovu oblast?

Malo je verovatno da bi u ma kom sistemu upravljanja, privatnim vlasnicima bilo dozvoljeno da slobodno formiraju cene u uslovima postojanja prirodnog monopola, bilo zbog pritiska glasača u demokratskim državama, bilo zbog činjenice da bi retko koja država bila spremna da dozvoli da se toliki profit ostvaruje mimo njene kontrole. Otuda, ukoliko privatni vlasnici sa pravom očekuju da će cene električne energije biti podvrgnute određenom regulatornom procesu, njima je takođe potrebna i odgovarajuća garancija da će nivo cena koji se na taj način bude utvrđivao biti dovoljan da opravda njihova ulaganja u ovaj sektor. Jednom kada se kapital uloži, rizik da će utvrđeni ravnotežni nivo cena skrenuti u korist onih koji zagovaraju njihovo smanjenje i eliminisanje dela koji se odnosi na profit, je veoma veliki, što potvrđuju i iskustva iz pojedinih zemalja u razvoju koje su izbegavale adekvatno indeksiranje cena električne energije u periodima izražene inflacije.

Problem može da se prikaže i mnogo oštrije. Naime, zašto bi bilo ko bio zainteresovan da za jedan veoma dug period uloži svoj kapital u sredstva, kojima je inače veoma teško promeniti namenu, a da pri tome postoji neizvesnost da li će biti u stanju da ih povrati ili da za njih dobije adekvatnu naknadu.

Dugoročne investicije, kao što je slučaj sa ulaganjima u elektroprivredu, otuda traže vladavinu zakona, i to pogotovu onih koje se odnose na vlasničke odnose. U uslovima kada značaj električne energije postane od izuzetne važnosti, država kao reprezent opštih interesa, mora da balansira između zahteva da očuva interese privatnih ulagača i onih koje imaju radnici, potrošači, odnosno glasači. Tenzije koje mogu da nastanu u takvoj situaciji, po pravilu idu na račun vlasničkih prava, pošto korektivna snaga države može da se iskoristi ne samo za zaštitu zakonitosti, nego i za ubiranje poreza i taksa, uticaja na kupovnu moć nacionalne valute, a u ekstremnim slučajevima i za nacionalizaciju privatnog vlasništva.

Primer koji može veoma ilustrativno da opiše ovakvu situaciju je slučaj sa Britanskom industrijom uglja u međuratnom periodu. U to vreme, ona je bila u rukama privatnog kapitala i zapošljavala je preko milion radnika. Apresijacija valute koja je nastala zbog povratka na zlatni standard 1926.godine, imala je negativne efekte na sve industrije koje su bile izvozno orijentisane, pa tako i na rudnike uglja. Posledica novonastale situacije je bila ta, da su u cilju zaštite profita, vlasnici rudnika uglja smanjili nadnice, što je kao reakciju prouzrokovalo generalni štrajk. Klasni sukob između radnika, sa jedne strane, i vlasnika rudnika uglja, sa druge strane, u periodu kada su odjeci Oktobarske revolucije bili još uvek glasni, pretio je da ozbiljno ugrozi političku situaciju u zemlji. Otuda se nacionalizacija rudnika uglja nametala kao jedno od rešenja koje bi bilo u stanju da spreči da ne dođe do revolucije. U strahu od moguće nacionalizacije, koja bi ugrozila uloženi kapital, vlasnici rudnika su obustavili sve dalje investicije, i još više smanjili nadnice kako bi pokušali da povrate što više sredstava. Posledica takvog stanja je da je Britanska industrija uglja veoma brzo izgubila primat u ovoj delatnosti, i u uslovima sve lošijih proizvodnih i finansijskih razultata, razlozi za njenu nacionalizaciju su postajali sve prisutniji, što je konačno i učinjeno nakon Drugog svetskog rata.

Centralna uloga, koju je elektroprivredna industrija imala tokom ovoga veka, u procesu ekonomskog razvoja zemalja, koje danas nazivamo razvijenim, uticala je na pojavu masovne nacionalizacije ove delatnosti. Elektroprivredna preduzeća, koja su direktno ili indirektno kontrolisana od strane države, predstavljala su svojevrsan kanal preko koga su ostvarivani specifični javni ciljevi i politike. Na primer, kada vlada želi da promoviše upotrebu nekog pogonskog goriva za proizvodnju električne energije, kao što je to bio slučaj sa ugljem u Engleskoj, ona je to u prilici da veoma jednostavno uradi, podstičući proizvođače električne energije, koji su u njenom vlasništvu i pod kontrolom, da zaključe dugoročne ugovore o snabdevanju određenim primarnim gorivom. Drugi način kako može da interveniše u korist upotrebe određenog goriva ili tehnologije je kroz direktnu ili indirektnu finansijsku asistenciju ili pomoć.

Istraživanja koja su rađene, u poslednje dve decenije ovoga veka, u zemljama članicama OECD-a ukazivala su na to, da i pored određenih prednosti koje nudi državno vlasništvo nad elektroprivredom, postoje i određeni negativni efekti koji se pre svega manifestuju u rastućoj neefikasnosti u delu investicione izgradnje, proizvodnih troškova, cenama kao i u broju zaposlenih¹³. Problemi sa prevelikim brojem zaposlenih u državnim elektroprivrednim monopolima nisu bili posebna ekskluzivnost zemalja u razvoju (Bailly, 1992), nego su i neke razvijene zemlje imale slične probleme. Tako, u elektroprivredi Engleske, za opsluživanje elektrane na ugalj od 2000 MW, pre privatizacije, bilo je potrebno 850 ljudi, dok je u SAD objekat istog kapaciteta opsluživalo 500 zaposlenih (Henney, 1988).

Otuda je jedan broj zemalja počeo da razmatra koje bi mere bile najbolje da se preduzmu kako bi se podigla efiksnost poslovanje elektroprivredne industrije. Studije koje su rađene u tom pravcu, ukazivale su na to da se najbolji rezultati mogu postići kroz korporatizaciju i privatizaciju. Korporatizacija podrazumeva reorganizaciju državnih preduzeća i transfer odgovornosti sa nadležnog ministarstva na komercijalno orijentisan nevladin privredni subjekt. Privatizacija podrazumeva transfer državnog vlasništva nad sredstvima u ruke privatnih investitora. Korporatizacija, u određenim slučajevima, može da predstavlja prelazni korak ka privatizaciji i uopšteno govoreći ona podrazumeva uvođenje takvih upravljačkih i obračunskih struktura koje će olakšati i pripremiti teren za privatizaciju. Primeri EdP-a koji je 1991.godine pretvoren u akcionarsko društvo kao i ENEL-a koji je istu transformaciju doživeo 1992.godine, predstavljaju jedan od modela koji je najčešće korišćen u mnogim istočno-evropskim zemljama u poslednjih nekoliko godina, kao prvi korak ka privatizaciji.

1.6.1Korporativni model

Korporatizacija je zamišljena kao način povećanja efikasnosti poslovanja u proizvodnji električne energije bez prethodnog transfera sredstava ili celog preduzeća u privatan sektor. On omogućava upravljačkoj strukturi preduzeća da posluje na principima na kojima posluju i privatne firme, daje im slobodu inicijative i mogućnost ostvarivanja finansijskih ciljeva. Jedan broj zamalja, kao što su Australija, Novi Zeland i Norveška, preduzeli su ovakve korake u nameri da uvedu jedan daleko više tržišno orijentisan pristup u poslovanju svojih elektroprivrednih preduzeća. Mere koje najčešće ovakva orijentacija podrazumeva su sledeće:

• 
  razdvajanje elektroprivrednih funkcija, pogotovu proizvodne od prenosne i distributivne u kojima postoji prirodni monopol
  
• 
  podsticanje konkurencije u proizvodnom delu njenom dezintegracijom na više proizvodnih kompanija
  
• 
  uvođenje spot tržišta na kome će konkurisati različiti proizvođači električne energije
  
• 
  dozvola privatnim investitorima da ulažu u nove kapacitete
  
• 
  novi sporazumi bi trebali da dozvole slobodan pristup prenosnoj mreži
  

Bitno je napomenuti, da svi ovi koraci podrazumevaju da se zadržava dominacija državnog vlasništva nad preduzećima, ali se istovremeno uvode i elementi konkurencije. Novo konkurentsko okruženje treba da pomogne preduzećima pa preduzmu niz mera ka smanjenju troškova, uključujući tu i smanjenje broja zaposlenih, izmene poslovnu praksu, oslobode se starih manje efikasnih kapaciteta i povećaju produktivnost.

Primere ovakvog načina restruktuiranja elektroenergetskog sistema, uz zadržavanje postojeće vlasničke strukture, možemo da nađemo u elektroprivredama Australije i Norveške.

Zakonom iz 1991.godine, australijska vlada je formirala posebno institucionalno telo (NGMC - National Grid Management Council), sa zadatkom da pospešuje konkurenciju, da uz određenu nadoknadu, omogući slobodan pristup prenosnoj mreži i na taj način stvori direktnu vezu između potrošača i proizvođača, obezbedi transparentnost troškova kao i mogućnost kontrole od strane regulatornih tela kao što su to Komisija za trgovinu (TPC - Trade Practices Commission) i Odbor za praćenje cena (PSA - Price Surveillance Authority).

Istovremeno, i Norveški parlament je doneo novi zakon o elektroprivredi, sa početkom primene od 1.01.1991.godine, kojim je ustanovljen novi regulatorni okvir za funkcionisanje elektroprivrede, i čije osnovne karakteristike su sledeće:

• 
  Izdvajanje prenosne mreže iz sastava Statkraft-a i njeno organizovanje kao nezavisnog preduzeća pod nazivom Statnett, pri čemu princip slobodnog pristupa je postao obavezujući ne samo za ovu, nego i za sve ostale prenosne mreže, bilo da su one nacionalnog, regionalnog ili lokalnog karaktera;
  
• 
  Statkraft je reorganizovan i pretvoren u čisto proizvodnu kompaniju;
  
• 
  Sve ostale vertikalno integrisane kompanije su primorane da razdvoje svoju proizvodnu od distributivne funkcije, sa namerom da im se dozvoli da posluju nezavisno na tržištu električne energije;
  
• 
  Pravo na uvoz i izvoz električne energije je reorganizovano;
  
• 
  Uveden je novi regulatorni režim sa namerom da što više podstiče konkurenciju;
  

Oblici vlasništva koji su postojali pre nego što je došlo do izmene zakona, zadržani su i posle toga, tako da od ukupne vrednosti elektroprivrednih preduzeća, 18% akcija je u privatnim rukama, 27% pripada državi dok se 55% nalazi u posedu regionalnih i opštinskih organa.

1.6.2Privatizacija

Dva osnovna razloga se najčešće navode kao glavna pokretačka snaga koja dovodi do procesa privatizacije. Naime, analizom poslovanja velikih integrisanih državnih monopola, ustanovljeno je da oni najčešće nisu u stanju da obezbede proizvodnju električne energije na efikasan način, odnosno da je u takvim uslovima veoma teško zaštititi potrošača od eventualne zloupotrebe monopolskog položaja. U pojedinim slučajevima, razlog povećane neefikasnosti može da se nađe i u logici “da državno vlasništvo nije ničije vlasništvo, a kad niko nije vlasnik, onda se niko i ne stara o njemu” (Report on Conference on Reconstruction/Privatization, 1991).

Za razliku od prvog navedenog razloga, koji je najčešće imanentan razvijenim zemljama, u nerazvijenim ili srednje razvijenim zemljama, koje karakteriše prevelika zaduženost, nastala između ostalog i zbog potrebe za ulaganjem u elektroprivredne kapacitete kako bi se zadovoljila povećana potražnja za električnom energijom, usled atraktivnosti ove privredne grane koja je inače i izrazito kapitalno intenzivna, vlade tih zemalja vide interes u privatizaciji bilo u nameri da popune ispražnjene budžete, bilo u nameri da se oslobode prevelikih finansijskih tereta.

U poslednje vreme, svetske finansijske institucije dodatno potenciraju privatizaciju elektroprivrede. World Bank ima veoma značajnu ulogu u tom procesu, i od njenih ukupnih zajmova za energetiku, oko dve trećine sredstava je namenjeno elektroprivredi (World Bank, 1993). Prema istom izvoru, oko polovine sredstava služi za finansiranje investicija u segmentu prenosa i distribucije, delove elektroprivrede gde postoji prirodni monopol, što nije slučajno, pošto se segment proizvodnje oslobađa za pristup privatnog kapitala.

“Ranije prikriveno podsticanje privatizacije od strane finansijskih institucija, dobija mnogo direktnije forme. Od početka 1993.godine postoji uslovljavanje zajmova za finansiranje izgradnje elektrana, koje imaju za cilj svojinsku diversifikaciju elektroprivrede. Državne elektroprivrede moraju uključiti privatni kapital kao koinvestitora, da bi njihovi zahtevi uopšte bili uzeti u razmatranje za dodelu zajma”(Indenpendent Power Report, 1992).

Uprkos tome što poboljšava ekonomsku efikasnost, proces privatizacije nailazi i na značajne političke i institucionalne prepreke. Neke od najčešćih pominjanih su sledeće:

• 
  ekonomski nacionalizam i želja da se u što većoj meri kontroliše industrija postojanje različitih oblika subsidarija, pogotovu kroz cene pojedinim kategorijama potrošača;
  
• 
  suprostavljanje od strane upravljačkih struktura u državnim preduzećima kao i sindikalnih organizacija
  
• 
  zabrinutost zbog mogućih negativnih posledica na pouzdanost snabdevanja kao i na ukupnu energetsku politiku u kontekstu opredeljenja za pogonska goriva.
  
• 
  u pojedinim slučajevima to je nedostatak odgovarajuće zakonske osnove za sprovođenje ovog procesa
  

1.6.2.1Privatizacija kao svetski proces

Londonski “Adam Smit Institut” je još 1986.godine konstatovao “da je privatizacija postala proces u kome je prisutan sistematičan transfer aktivnosti od strane javnog ka privatnom sektoru. On pokazuje znake široke rasprostranjenosti, pri čemu je proces akceleracije i dalje prisutan, u kome se dešava nepovratna promena u raspodeli između javnog i privatnog sektora, te na taj način postaje najznačajnija ekonomska činjenica našega doba”¹⁴¹⁴

Pod privatizacijom razni ljudi mogu različite stvari da podrazumevaju i doživljavaju. Postoji čitav spektar pojmova šta se sve pod njom podrazumeva:

• 
  ukidanje ili oštro razgraničenje funkcije i uloge javnog sektora u cilju popunjavanja tog prostora od strane privatnog kapitala;
  
• 
  smanjenje finansijskih izvora sredstava javnih preduzeća (prodaja akcija) sa ciljem da ih nadomesti privatni sektor;
  
• 
  podsticaj privatnom sektoru da uzme učešća u finansiranju novih investicionih projekata;
  
• 
  stimulisanje zajedničkih javno-privatnih ulaganja u nova preduzeća;
  
• 
  dovodjenje personala iz privatnog u javni sektor radi unapredjenja menadžmenta i podizanja efikasnosti poslovanja;
  
• 
  olakšavanje konkurencije između privatnog i javnog sektora putem liberalizacije i deregulacije
  

Veliki broj faktora deluje u pravcu uvođenja privatnog sektora u elektroprivrednu delatnost. Oni nisu podjednako zastupljeni u svim zemljama, a među najznačajnije od njih možemo navesti sledeće:

• 
  Potreba za razvojem elektroprivrede - u uslovima velike industrijske ekspanzije, kao što je to slučaj u pojedinim zemljama na Dalekom istoku, potreba za novim kapacitetima koji bi zadovoljili novonastalu tražnju za električnom energijom postaje ključni faktor daljeg razvoja. U takvim uslovima, vlade tih zemalja se opredeljuju da deo budućih kapaciteta ustupe privatnom sektoru kako bi stvorile prostor za ekspanziju.
  
• 
  Finansijska ograničenja - tradicionalni izvori kapitala u zemljama u razvoju su nedovoljni da bi zadovoljili buduću potražnju za električnom energijom. U takvim uslovima, jedino privatni sektor može da bude taj koji bi mogao da nadomesti taj nedostatak.
  
• 
  Neefikasni i nedovoljno korišćeni kapaciteti - privatizacijom postojećih kapaciteta putem njihove celokupne ili delimične prodaje, stvaraju se pretpostavke za njihovo efikasnije korišćenje pa samim tim i za veću raspoloživost. Ovakva situacija je posebno karakteristična za zemlje Istočne Evrope.
  
• 
  Sprovođenje određene državne politike - privatizacija elektroprivrede može da se posmatra kao korisno sredstvo za implementaciju određene državne politike, kao što je to privatizacija industrije, privlačenje stranog kapitala kroz investicije u infrastrukturnu delatnost, poboljšanje zaštite životne sredine uvođenjem adekvatnih tehnologija u elektroenergetsku delatnost, diversifikacija izvora primarne energije za proizvodnju električne energije i slično.
  

Trenutno je ugovorena izgradnja više od 350 projekata ukupne snage od 100.395 MW širom sveta sa izuzećem SAD u formi nezavisnih proizvođača električne energije. Ti projekti obuhvataju izgradnju kako elektrana na obnovljive izvore snage do 10 MW tako i velikih kombinovanih elektrana sa više blokova čija ukupna snaga prevazilazi 2000 MW. Takođe, postojeće elektrane u Aziji, Latinskoj Americi i Istočnoj Evropi, koje su do skora bile u državnom vlasništvu, privatizuju se. Do 2000 godine, očekuje se da će preko 150.000 MW novih kapaciteta biti izgrađeno u formi nezavisnih proizvođača, što predstavlja više od ¼ svih novih kapaciteta koji planiraju da se izgrade do kraja ovog veka (RCG/Hagler Bailly Inc., 1992).

I finansijske organizacije i institucije su se veoma brzo prilagodile ovakvom trendu. Mnoge od njih su osnovale posebna odeljenja, kao što je to slučaj sa Chase Manhattan bankom, Barclay bankom, Banque National de Paris i slično. Međutim, i dalje za zemlje u razvoju, koje beleže godišnje stope rasta potrošnje od 6% u odnosu na 1% koliko ona iznosi u razvijenim zemljama, glavni finansijer izgradnje novih kapaciteta će biti Svetska banka, koja inače za ove namene izdvaja godišnje između 2 i 4 milijarde dolara i finansira izgradnju 2.000 MW. Pored Svetske banke, i Evropska banka za obnovu i razvoj je u znatnoj meri uključena u proces privatizacije energetskog sektora u Istočnoj Evropi.

Sjedinjene američke države, su lider u stimulaciji razvoja nezavisnih proizvođača električne energije. Sa 25% koliko su učestvovali u ukupnim novoizgrađenim kapacitetima u 1985.godini, na nezavisne proizvođače danas se odnosi preko 50% kapaciteta koji su u izgradnji. Njihovo učešće u ukupno instalisanim kapacitetima je dostiglo 6% i od 1978.god. pa do danas kroz 3.100 projekata investirano je 47 milijardi dolara. Iako je stimulisanje racionalne potrošnje električne energije imalo negativnih efekata, uvođenje novih regulatornih okvira koji su omogućili nesmetan pristup prenosnoj mreži, podsticajno je delovalo na dalji razvoj nezavisnih proizvođača električne energije.

Aktivnost u ovom pravcu u zemljama Latinske Amerike, najviše se odvija kroz proces privatizacije u čileu i od nedavno u Argentini. Naime, u čileu su formirana tri privatna elektroprivredna preduzeća, koja ne samo da su angažovana na izgradnji domaćih kapaciteta, već se javljaju i kao značajan investitor u drugim zemljama posebno u Argentini. Pored ove dve zemlje, u kojima je proces privatizacije elektroenergetskog sektora najdalje otišao, i vlade nekih drugih zemalja najavile su nameru da žele da stimulišu strane investicije u ovu delatnost. Tu se pre svega misli na Urugvaj i Paragvaj, koji imaju nameru da iz ovih kapaciteta izvoze električnu energiju u susedne zemlje.

Britanski zaokret u pravcu privatizacije nacionalne elektroprivrede i uvođenja konkurencije, kao i promocija prirodnog gasa kao primarnog energenta, rezultirao je brojnim razvojnim projektima, što je ovu zemlju dovelo u poziciju najzrelijeg privatnog tržišta.

Razvoj tržišnog pristupa električnoj energiji u drugim evropskim zemljama u velikoj meri zavisi od uspešnosti implementacije Direktive Evropske Unije o slobodnom pristupu prenosnoj mreži. I pored toga, određeni broj evropskih zemalja, kao što je to slučaj sa Portugalijom, Grčkom, Nemačkom i Italijom započeo je sa procesom privatizacije omogućavanjem stranom kapitalu da uđe u projekte nezavisnih proizvođača električne energije. Tako PowerGen i Simens grade u Portugaliji dve elektrane, jednu na gas od 900 MW i jednu na ugalj od 1.200 MW, kao što je PowerGen zainteresovan za modernizaciju istočno-nemačke elektroprivrede, i već je konkurisao za niz projekata.

Ono što je karakteristično za evropsko tržište električne energije, to je da njime dominira osam velikih kompanija koje se javljaju kao glavni investitori. To su PowerGen i Scottish Power iz V.Britanije, RWE Energy i VEAG iz Nemačke, Union Fenosa i Endesa iz Španije, EdF iz Francuske i Tractabel iz Belgije. Ovih osam kompanija proizvode preko 40% ukupne električne energije Evropske Unije. Mnoge od ovih kompanija prave alijanse kako bi olakšale pristup tržištima van Evrope.

Restruktuiranje i privatizacija su osnovne karakteristike savremenog tržišta električne energije u zemljama Istočne Evrope i bivšeg Sovjetskog saveza. Za razliku od drugih svetskih zemalja, pristup privatnog kapitala u ovim zemljama se uglavnom odvija kroz proces rehabilitacije postojećih kapaciteta koji su podjednako stari koliko su neefikasni i ekološki štetni¹⁵.

Industrijska proizvodnja u ovom regionu, sa energetskim intenzitetom dvostruko većim nego u zemljama OECD-a, prelaskom sa centralno-planske ekonomije na tržišnu, značajno je stagnirala. Mnoge državno kontrolisane industrije su ili pred zatvaranjem, ili su morale značajno da smanje svoju proizvodnju kako bi se prilagodile novim uslovima tražnje kao i većim cenama energenata. Kao posledica takve situacije, je i pad potrošnje električne energije.

7. 
   Promene u korišćenju električne energije i u GDP u CEE zemljama u periodu 1989-1993.godina
   

Zemlja	Korišćenje el.energije	GDP
	%	%
češka Republika	-11.00	-21.00
Poljska	-16.00	-14.00
Mađarska	-18.00	-21.00
Slovačka	-18.00	-26.00
Bugarska	-26.00	-28.00
Rumunija	-36.00	-35.00
Rusija	-14.00	-41.00
Ukrajina	-14.00	-39.00

Izvor podataka: Svetska banka, Preuzeto iz Nikolić M., Tanić G. (1997): Transformacija elektroenergetskog sektora, Ekonomski anali, oktobar-decembar br.135

Reforma cena, u smislu većeg uvažavanja tržišnih zakonitosti, zajedno sa uvođenjem i adekvatnih ekoloških standarda, nametnula je kao prioritet poboljšanje efikasnosti elektroenergetskih postrojenja, što je u uslovima nedostatka kapitala, otvorilo prostor za strane privatne investitore.

Azija danas predstavlja najsnažnije dugoročno tržište za strane investitore. Mnoge zemlje sa ovog kontinenta, suočavaju se sa izuzetno velikim stopama rasta potražnje za električnom energijom koje prelaze 10% prosečne godišnje stope za period 1980-1990.god. Predviđanja za ovaj region ukazuju da je potrebno do kraja ovog veka izgraditi za 38% više novih kapaciteta, u čemu se očekuje da će učešće privatnog kapitala iznositi 30%.

Osam zemalja ovog regiona su pokazale najveću zainteresovanost za prisustvo privatnog kapitala u ovoj delatnosti, i u tom pravcu su preduzele određene regulatorne i zakonske promene. To su pre svega Indonezija, Indija, Guandong provincija u Kini koja se graniči sa Hong Kongom, Tajland, Filipini, Malezija, Pakistan i Južna Koreja. Kao rezultat tih aktivnosti, je veliki broj nezavisnih privatnih kapaciteta koji se grade, i čija snaga iznosi nekoliko desetina hiljada megavata.

8. 
   Elektroenergetski profil pojedinih azijskih zemalja (1990)
   

Zemlja	Cena centi/kWh	Faktor iskorišćenja (%)	Sistemski gubici (%)
Kina	2.78	-	12.9
Indonezija	5.80	67.4	20.4
Koreja	7.61	71.2	12.2
Filipini	7.61	71.2	23.1
Tajland	7.05	69.5	13.6
Bangladeš	6.34	58.5	39.2
Indija	4.88	55.0	28.6
Nepal	3.70	48.3	29.1
Pakistan	4.99	64.5	22.8
Šri Lanka	5.80	56.0	17.2

Izvor podataka: Svetska Banka, Asia Technical Dept., Asia Energy Profile, Energy Sector Performance

1.6.2.2Modeli privatizacije

Privatizacija javnih preduzeća predstavlja veoma kompleksan i složen proces koji podrazumeva rešavanje niza finansijskih, strukturalnih i zakonskih problema. Postoji veliki broj opcija koje moraju da se uzmu u obzir i procene, kao i jedan broj nerešenih pitanja na koje moraju da se nađu odgovori.

Prvo pitanje na koje treba potražiti odgovor jeste, da li elektroprivreda treba da bude privatizovana kao vertikalno integrisani monopol, ukoliko je tako organizovana, ili prvo treba izvršiti njeno restruktuiranje i razdvajanje na osnovne funkcije, pa tek onda izvršiti privatizaciju. Oba načina su moguća, i svaki od njih ima svoje prednosti i mane. Privatizacija koja je izvršena u Engleskoj, i koja se najčešće koristi kao ogledni primerak, upravo ukazuje na nejednak pristup države u ovom pogledu. Naime, pre nego što je izvršila privatizaciju elektroprivrede, ona je podelila CEGB na više preduzeća, pa potom ih privatizovala za razliku od British Telecom-a i British Gas-a koji su obadvoje prodati kao vertikalno i horizontalno integrisani monopoli.

Državi stoje na raspolaganju opcije da privatizuje celokupnu elektroprivredu ili samo jedan njen deo. Ukoliko izvrši privatizaciju celokupne elektroprivrede prodajom kompletnog broja akcija privatnim investitorima, ona ujedno prenosi i kontrolu nad kompanijama novim vlasnicima, za razliku od delimične privatizacije, gde postoji mogućnost da transferiše manje od 50% akcija, čime ta kontrola nad poslovanjem elektroprivrednih preduzeće i dalje ostaje u njenim rukama. Za koju će se opciju država opredeliti, u velikoj meri zavisi od opšte postavljenih društvenih ciljeva i politika kao i od sagledavanja sposobnosti postojećeg rukovodstva da obezbedi efikasno poslovanje elektroprivrede.

Još jedna od mogućnosti koje stoje državi na raspolaganju je da ona distribuira veliki broj akcija koje bi otkupilo stanovništvo ili manji investitori, te na taj način sa manjim kontrolnim paketom akcija zadrži ingerencije nad upravljanjem elektroprivrednim preduzećima, ili pak da jedan deo akcija otkupe preduzeća koja su u državnom vlasništvu.

Jedanput, kada se država opredelila za privatizaciju elektroenergetskog sistema, bilo delimičnu ili potpunu, ona to može da uradi uz zadržavanje postojeće strukture preduzeće, ili pak uz njegovu promenu. Tanenbaum, Lock i Barker (1992), iznose četiri osnovna modela privatizacije.

Prvi model podrazumeva zadržavanje postojeće strukture preduzeća uz zamenu državnog monopola privatnim, i često se naziva “privatizacija bez konkurencije”. Svaka kompanija, prema ovom modelu, zadržava u svom sastavu sve tri osnovne fukncije, proizvodnju, prenos i distribuciju električne energije, te na taj način posluje kao integrisan monopol ali u privatnom vlasništvu. Normalno je da privatizacija na ovaj način podrazumeva i uvođenje određenih formi ekonomske regulacije. Ovakav model privatizacije najčešće se koristi u situacijama kada se jave problemi sa budžetom.

Drugi model predstavlja kombinaciju tradicionalne strukture elektroprivrednog preduzeća koje ostaje u državnom vlasništvu uz simultano uvođenje određenih formi konkurencije u delu proizvodnje električne energije. Po ovom modelu, svaka kompanija nastavlja da bude vlasnik distributivne i prenosne mreže, ali joj se delimično ili u potpunosti ograničava pravo nad raspolaganjem novim proizvodnim kapacitetima. Ovakva struktura se javlja u onim situacijama kada zakonodavac želi da stimuliše veću zastupljenost nezavisnih proizvođača električne energije (IPP - Independent Power Producers), koji će se međusobno takmičiti oko toga ko će svoju električnu energiju isporučivati postojećim kompanijama. Ovakvav pristup posebno je karakterističan za SAD, naročito nakon donošenja PURPA (Public Utility Regulatory Policies Act) 1978.godine, koji je nametnuo vertikalno integrisanim kompanijama da moraju da kupuju proizvedenu električnu energiju od nezavisnih proizvođača. Donošenje ovog propisa, koji nije imao za nameru da promeni strukturu postojećih kompanija, značajno je uticao na pojavu novih IPP, tako da se po nekim procenama očekuje da će do kraja ovog veka 30 - 50% novih proizvodnih kapaciteta u SAD pripadati nezavisnim proizvođačima električne energije.

Treći model predstavlja razradu drugog modela, uvođenjem prava na slobodan pristup prenosnoj i/ili distributivnoj mreži. U okviru ovog modela, obaveza je preduzeća koje je vlasnik i korisnik prenosne/distributivne mreže, da stavi na raspolaganje prenosne kapacitete (uz određene uslove i nadoknadu), trećoj strani. Sa političke tačke gledišta, prednost ovog modela je u tome da on apriori ne podrazumeva bilo kakve promene u strukturi postojeće elektroprivrede, mada određene njegove varijacije mogu da uključe odvajanje prenosne od proizvodne i distributivne funkcije, kao što je to bio slučaj u Norveškoj i Portugaliji. Preporuke koje idu u pravcu usvajanja nekih od formi ovog modela mogu se naći u Energy Polcy Act-u koji je usvojen u SAD kao i u predlozima nadležne komisije Evropske unije.

četvrti model Tandenbaum i ostali jednostavno nazivaju “model Engleske i Velsa”. On podrazumeva vertikalnu dezintegraciju elektroprivrednih funkcija na proizvodnju, prenos i distribuciju, pri čemu operator na visokonaponskoj mreži (NGC), kao i operatori na distributivnoj mreži (REC’s), imaju javnu obavezu da pruže uslugu svim kupcima i prodavcima električne energije. Na taj način ovaj model uvodi konkurenciju u domenu maloprodaje. Trenutno, potrošači koji angažuju preko 100 KW snage imaju pravo da kupuju električnu energiju od snabdevača po svom izboru. Nakon 1998.godine, ovakvu mogućnost će imati svi potrošači električne energije. Druga karakteristika engleskog modela je uvođenje spot tržišta električne energije koje je poduprto različitim varijetetima finansijskih ugovora. Glavna karakteristika ovih ugovora je da oni u suštini predstavljaju neku vrstu obezbeđenja i kupcima i prodavcima od dnevnih i sezonskih varijacija kao i od kolebljivosti spot tržišta. Treća karakteristika ovog modela je da on dozvoljava distributivnim kompanijama povratnu integraciju kroz pravo vlasništva ili raspolaganja proizvodnim kompanijama do nivoa koji obezbeđuje 15% njihovih ukupnih potreba za električnom energijom.

Svi ovi navedeni modeli imaju svoje prednosti i mane i moraju da budu predmet pažljivih istraživanja, poštvo svaka nacionalna elektroprivreda ima svoje specifičnosti koje ih čine jedinstvenima. Te specifičnosti potiču od strukture proizvodnih kapaciteta, stepena njihove razvijenosti i izgrađenosti, prirodnih izvora goriva, karakteristika potrošnje i slično, tako da jedan isti model ne može da se primeni na Francusku, koju karakteriše velika zastupljenost nuklearnih elektrana, i na Norvešku koja je skoro stopostotno bazirana na hidropotencijalu, ili pak na Dansku ili Holandiju u kojima dominiraju termoelektrane na fosilna goriva.

*

* *

Svojinski odnosi u elektroprivrednoj delatnosti su veoma raznoliki i složeni i oni se kreću u rasponu od integrisanih državnih monopola pa do diversifikovanih privatnih preduzeća. U pojedinim slučajevima, usled postojanja unakrsnog vlasništva, veoma je teško razgraničiti koji su osnovni tipovi vlasništva prisutni. Dominantan oblik svojinskih odnosa u velikoj meri zavisi od stepena razvoja elektroprivredne delatnosti, istorijskog nasleđa i raspoloživosti pojedinih vrsta energenata, tehnologija koje su u primeni kao i od balansa političkih i ekonomskih snaga koje mogu da oblikuju ovakav izbor.

Jedna od glavnih karakteristika zadnje decenije 20-og veka je proces privatizacije koji pokazuje znake široke rasprostranjenosti i koji je u velikoj meri zahvatio i elektroprivrednu delatnost. Njegovoj rasprostranjenosti (pogotovo u zemljama u razvoju i tranziciji) značajno doprinose i zahtevi od strane vodećih finansijskih ustanova kao što su MMF i Svetska banka, koji svoje kredite i finansijsku podršku uslovljavaju započinjanjem ovog procesa.

Proces privatizacije nije jednoznačan i razlikuje se od zemlje do zemlje. Diktiran tehničkom i tehnološkom složenošću grane, kao i neophodnošću preduzimanja određenih radnji neophodnih da bi se privatizacija uspešno obavila, vremenski period neophodan za izvođenje ove aktivnosti je prilično dugačak, pogotovo u zemljama u tranziciji koje da bi stvorile pretpostavke za ulaženje u ovaj proces moraju prethodno da uklone cenovne neusklađenosti kao i da obezbede adekvatnu legislativu i institucionalne mehanizme koji prethode procesu privatizacije elektroprivrede.

Iako izbor strategije i tehnika zavise od ciljeva privatizacije, smatra se da je za zemlje u tranziciji najpovoljnija tehnika prodaja preduzeća strateškim investitorima uz kombinaciju sa internom i vaučerskom privatizacijom. To znači, da svaka država, ukoliko se opredeli da krene putem privatizacije, mora sama da odredi način i stepen privatizacije i da se opredeli za jedan od navedenih modela u skladu sa dugoročnim ciljevima koje želi da postigne. Glavna korist koju privatizacija donosi je ta što ona uvodi određeni stepen tržišne discipline, uspostavlja adekvatnu distancu i reguliše odnose između države i elektroprivrednih preduzeća, u smislu da smanjuje mogućnost državne intervencije u ovom sektoru rukovođenu neekonomskim ciljevima.

Poglavlje