Politika cena kao faktor optimizacije funkcionisanja elektroenergetskog sistema

3.

VLASNIčKA STRUKTURA

U elektroprivredi postoje različititi varijeteti svojinskih odnosa koji se kreću u rasponu od integrisanih državnih monopola do diversifikovanih privatnih kompanija. čak i u uslovima postojanja državnog monopola nad elektroprivredom, javljaju se izvesni oblici drugih tipova svojine, makar to bilo i kroz vlasništvo nad industrijskim elektranama.

U poslednjih nekoliko godina, oblici svojinske strukture koji su bili dominantni i najvećem broju zemalja nakon Drugog svetskog rata, su se drastično modifikovali kako bi se prilagodili novim promenama na tržištu i političkim inicijativama preuzetim od strane pojedinih država. U tom smislu, u ovom poglavlju, detaljnije ćemo analizirati strukturu i oblike vlasništva nad elektroprivrednim preduzećima kao jednom od bitnih faktora za formiranje politike cene električne energije, posebno u delu njene regulative, kao i modela koji se koriste za utvrđivanje nivoa cene električne energije.

1.5Tipovi vlasništva

U zavisnosti od stepena dostignutog razvoja eletroenergetskog sistema, struktura elektroprivrednih preduzeća kao i oblici vlasništva nad njima su evuluirali od privatnog ka javnom, da bi u poslednjih nekoliko godina ponovo bio zastupljen trend povratka svojine nad elektroprivrednim preduzećima u privatne ruke. Pri tome, uzimajući u obzir značaj i ulogu elektroprivrednog sektora za svaku zemlju, ni jedna vlada nije totalno napustila vlasništvo ili neki drugi oblik kontrole nad svim aspektima poslovanja u okviru ove delatnosti. čak i u zemljama u kojima je privatizacija dostigla veoma visok stepen, neke od formi državnog prisustva u ovoj oblasti mogu da se pronađu, i to bilo u obliku parcijalnog vlasništva nad pojedinim elektroprivrednim preduzećima, bilo kroz neke forme regulacije ove delatnosti. Država je takođe prisutna i uključena na lokalnom, regionalnom i nacionalnom nivou, a u poslednje vreme i na supranacionalnom nivou kao što je to slučaj u Evropskoj uniji.

U elektroprivredi je veoma teško napraviti precizna razgraničenja po osnovu tipova vlasništva. Kod nekih organizaciono i svojinski diversifikovanih sistema (kao što je to slučaj u Danskoj, Holandiji i sl.) javlja se unakrsno vlasništvo (cross ownership) različitih elektroprivrednih struktura. Na primer, proizvođači električne energije su većinski vlasnici prenosne mreže, dok distributivne organizacije imaju kontrolni paket akcija u proizvodnim preduzećima. Otuda je pri definisanju vlasničke strukture nekog elektroprivrednog sistema neophodno utvrditi ko vrši kontrolu po osnovu svojine¹².

Dve osnovne svojinske forme u elektroprivredi su državno i privatno vlasništvo. Pod državnim vlasništvom podrazumevaju se one forme u kojima se kao krajnji vlasnik pojavljuju državne strukture bilo da su one na nacionalnom, regionalnom ili lokalnom nivou (municipalities). Privatno vlasništvo može da se pojavi u dve osnovne forme: krupni institucijalni investitori (institutional investors) i mali vlasnici akcija. Forme unakrsnog vlasništva egzistiraju i u slučajevima kada je u pitanju i privatna svojina, a mogu da se jave i između preduzeća u državnoj i privatnoj svojini. Otuda jedan broj elektroprivrednih sistema ne možemo precizno definisati, pa ih otuda nazivamo mešovitim.

U zavisnosti od strukture vlasništva i oblika svojine nad elektroprivrednom delatnošću, zemlje možemo klasifikovati u tri grupe:

• 
  Prvu grupu čine zemlje u kojima je dominantno državno vlasništvo
  
• 
  Drugu grupu čine zemlje sa mešovitim vlasništvom
  
• 
  U treću grupu spadaju zemlje u kojima dominira privatni kapital
  

Prilikom klasifikacije pojedinih zemalja u neku od navedenih grupa, mora se imati u vidu da su reforme elektroprivredne delatnosti u većem broju zemalja u toku. Te reforme mogu imati reperkusije na tip vlasništva i na broj vlasnika. Ako se uzme u obzir i kvalitet informacija o tipu vlasništva, odnosno neujednačenost konvencija o klasifikaciji tipova vlasništva posmatrano po zemljama, onda ova klasifikacija može da se uzme kao arbitrarna.

1.5.1Zemlje sa dominantnim državnim vlasništvom

U najvećem broju zemalja, postoji barem neki oblik javnog vlasništva u okviru elektroprivredne delatnosti. Spektar učešća javnog vlasništva je veoma širok, i on se kreće u rasponu od vlasništva nad svim elektroprivrednim aktivnostima, pa do veoma malog učešća i zastupljenosti u ovom čitavom lancu. Najmanji stepen zastupljenosti privatnog sektora u elektroprivredi javlja se u Irskoj i Grčkoj, u kojima dominira državno vlasništvo nad svim funkcijama elektroprivredne delatnosti, a elemenat privatnosti je moguć samo ukoliko je elektrana u sastavu i radi za potrebe nekog velikog industrijskog preduzeća.

U Francuskoj i Italiji, elektroprivrednim sektorom takođe dominiraju vertikalno integrisani monopoli u državnom vlasništvu, EdF i ENEL. Međutim, pored ovih preduzeća postoji još jedan broj firmi, državnih ili privatnih, koji su sa različitih aspekata uključeni u elektroprivrednu delatnost.

U Francuskoj dominira vertikalno integrisano državno preduzeće EdF (Electricity de France), koje je nastalo nacionalizacijom više stotina privatnih preduzeća nakon Drugog svetskog rata, i koje sa svojih 96 GW instalisane snage, predstavlja najveće elektroprivredno preduzeće na svetu. EdF ne samo da proizvodi, prenosi i distribuira najveći deo električne energije, već ova kompanija ujedno koordinira rad (obavlja dispečing) svih drugih proizvođača, isporučuje električnu energiju nezavisnim distributerima, i obavlja uvoz i izvoz električne energije. Pored EdF-a, postoje i druga manja državna preduzeća koja se bave proizvodnjom električne energije kao što su CdF (Charbonnages de France), CNR (Compagnie Nationale du Rhone), SNFC, kao i jedan broj nazavisnih proizvođača koja su u privatnom vlasništvu. Takođe, postoji i mali broj distributivnih preduzeća koja su u lokalnom, opštinskom vlasništvu.

7. 
   Struktura elektroprivrednih kapaciteta Francuske (MW) 1988
   

Preduzeća	Hidro	Termo	NE	UKUPNO
EdF	19,748	18,913	57,466	96,127
CdF	-	3,108	-	3,108
CNR	2,978	-	-	2,978
SNCF	579	-	-	579
Nezavisni proizvođači	871	693	1,776	3,340
Samoproizvođači	229	3,163	-	3,392
UKUPNO	24,405	25,877	59,242	109,524

Izvor: Commision of the European Communities, Coopers & Lybrand Deloite (1990), Comparison of Electricity Industry Structures in Member States, Final Report

U Italiji, pored ENEL-a, koji je u državnom vlasništvu i koji učestvuje sa 81% u ukupnoj proizvodnji električne energije i sa 82% u ukupno raspoloživim kapacitetima (1992), postoji i jedan značajan broj samoproizvođača i nezavisnih proizvođača, koji imaju značajno učešće u formiranju ukupne ponude električne energije u okvirima italijanskog elektroenergetskog sistema. Relativno velika zastupljenost ove kategorije proizvođača rezultat je činjenice da su velike industrijske kmpanije mogle da zadrže svoje kapacitete za proizvodnju električne energije i da spreče da oni budu nacionalizovani. Povećano učešće privatnih proizvođača posebno je izraženo nakon nacionalnog referenduma iz 1987.god. kada je izglasana zabrana dalje izgradnje nuklearnih elektrana. Zakonski akti koji su doneti 1992.godine, stimulativno su delovali da se broj nezavisnih proizvođača uveća, pogotovu onih koji koriste obnovljive prirodne resurse. Tim istim zakonom ENEL je pretvoren u korporaciju, uz obavezu privatizacije. Shematski prikaz elektroprivrede Italije dat je na grafikonu u Prilogu.

3. 
   Struktura kapaciteta i proizvodnje u Italiji (1993)
   

Preduzeća	MW	GWh
ENEL	52,084	167,208
Regionalna preduzeća	2,445	7,118
Ostali proizvođači	471	3,460
Samoproizvođači	8,486	33,571
UKUPNO	63,486	211,357

Izvor: UN, Annual Bulletin of Electric Energy Statistics, New York 1994.

Vlasnički odnosi u drugim zemljama su znatno složeniji. U Holandiji, na primer, distriburtivne kompanije, koje su u lokalnom i regionalnom vlasništvu, vlasnici su proizvodnih preduzeća, koja opet sa svoje strane raspolažu akcijama SEP-a, nacionalnog prenosnog preduzeća. Tako, uprkos činjenici, da su četiri najveća preduzeća za proizvodnju električne energije klasifikovana kao privatna, sve njihove akcije se nalaze u rukama distributivnih kompanija, koja su, sa druge strane, u regionalnom vlasništvu. U Danskoj, devet od jedanaest proizvođača električne energije su u vlasništvu distributivnih kompanija, dok su preostala dva u privatnim rukama. Distributivne kompanije su ili u posedu potrošača ili u rukama regionalnih i opštinskih vlasti.

U Norveškoj, 27.4% proizvodnje i 80% prenosnog sistema je u vlasništvu države, mada su u poslednjih nekoliko godina u ovoj zemlji započete značajne strukturne promene, koje će u velikoj meri uticati na postojeću svojinsku strukturu. U Kanadi, najveći broj elektroprivrednih preduzeća u rukama je regionalnih vlasti, sa izuzetkom tri provincije u kojima postoje potpuno integrisana preduzeća koja su u privatnoj svojini. Australijski elektroenergetski sistem je takođe u vlasništvu i pod kontrolom države, mada su i u njemu započete značajne reforme koje imaju za cilj restruktuiranje i eventualnu privatizaciju pojedinih delova sistema.

1.5.2Zemlje sa mešovitom vlasničkom strukturom

Glavni predstavnici zemalja u kojima je prisutna mešavina privatnog i državnog kapitala u svim delovima elektroprivredne industrije su Finska, Španija i Nemačka.

U Finskoj elektroprivredi postoji relativno veliki broj preduzeća (130). Kompanije koje su u državnom vlasništvu proizvode 45% ukupne električne energije. Veliki industrijski potrošači električne energije značajno su zastupljeni i to kako preko sopstvenih kapaciteta za proizvodnju električne energije i toplote tako i kroz posedovanje deonica u drugim proizvodnim kapacitetima. Interesantno je i to, da su oni izgradili paralelnu prenosnu mrežu koja konkuriše državnoj. Dva najveća proizvođača električne energije su IVO, koji je gotovo u potpunom državnom vlasništvu (95% deonica), i TVO koji je u pretežnom vlasništvu velikih industrijskih kompanija. IVO poseduje 26% akcija u TVO, i zajedno proizvode 84% ukupne električne energije. Preostali deo (16%) proizvode kompanije koje su u vlasništvu lokalnih vlasti. Tri četvrtine distributivnih preduzeća su takođe u lokalnom vlasništvu, dok je preostali deo u vlasništvu industrije i sitnih potrošača.

U Španiji, postoji takođe miks vlasničkih odnosa u svim aspektima elektroprivredne delatnosti. Jedan broj proizvodnih kompanija, koje su ujedno i vlasnici pridruženih distributivnih preduzeća, predstavljaju privatne koncerne, dok država svoje snažno prisustvo u ovom sektoru obezbeđuje kroz većinski paket akcija u najvećem proizvodnom preduzeću ENDESA kao i u REDESA - preduzeću koje je zaduženo za nacionalnu prenosnu mrežu. U poslednje vreme ENDESA je posebno aktivna na povećanju svog učešća u akcijama privatnih kompanija.

Približno 170 preduzeća se bavi proizvodnjom električne energije, pri čemu 94% od ukupno instalisanih kapaciteta je u vlasništvu 10 najvećih kompanija.

4. 
   Proizvodni kapaciteti i proizvodnja u Španiji (1988)
   

Naziv preduzeća	MW	GWh
Endesa	6,547	33,517
Hidrola	7,593	18,740
Iberduero	6,489	15,875
Fenosa	4,387	9,991
Sevillana	4,257	12,900
Ferosa	4,907	16,150
Hidrocanti	1,471	5,057
Enher	1,845	3,379
Vlesgo	1,076	2,812
Hecsa	986	2,496
Ostali	2,434	12,168
UKUPNO	41,992	133,168

Izvor: Commision of the European Communities, Coopers & Lybrand Deloite (1990), Comparison of Electricity Industry Structures in Member States, Final Report

Ono što je interesantno za vlasničke odnose u Španiji, je značajna zastupljenost bankarskog sektora, koji raspolaže sa većinskim paketom akcija u privatnim preduzećima. Ovakva situacija je nastala kao posledica velike zaduženosti privatnih kompanija. Veličinu bankarskog uticaja na elektroenergetski sektor Španije uvećava i činjenica da one raspolažu sa glasačkim pravima najznačajnijih investitora.

Nemačka takođe predstavlja primer mešovitog sistema u kome se državno i privatno vlasništvo prepliće u svim delovima elektroprivredne delatnosti. I pored postojanja velikog broja preduzeća (oko 1250, od čega 400 u proizvodnji i 850 u distributivnoj delatnosti), postoji veoma velika koncentracija u proizvodnji i prenosu. “Velika devetorica” učestvuju sa oko 85% u ukupnoj proizvodnji električne energije i poseduju najveći deo prenosne mreže. Od njih devet, dva preduzeća su u državnom vlasništvu (EVS i VEBA), a šest (RWE, HEW, VEW, Bewag, Bayernwerk i Badenwerk) su u mešovitom vlasništvu (Power in Europe, 1993). Ranija istočnonemačka elektroprivreda VEAG, postigla je sredinom 1994 godine punu integraciju i sinhroni rad sa ostalom elektroprivredom, i ona je u vlasništvu pomenutih osam kompanija.

Nacionalna prenosna mreža ne postoji, već svaka od devet proizvodnih kompanija poseduje prenosnu mrežu na svojoj teritoriji. Nekoliko udruženja na nacionalnom nivou, kao što su DVG i DWEV, bave se tehničkim, ekonomskim i organizacionim pitanjima u cilju rešavanja problema u zemlji i sa inostranim interkoneksijama.

U Nemačkoj postoji preko 60 proizvođača za sopstvene potrebe, koji svoje viškove proizvodnje električne energije ne prodaju krajnjim potrošačima, već pomenutim elektroprivrednim preduzećima, vlasnicima prenosne mreže.

Od 850 distributivnih preduzeća, oko 60% je u vlasništvu lokalnih vlasti, a ostali su u privatnom vlasništvu. Neki veliki gradovi, pored sopstvene distributivne mreže, poseduju i sopstvenu proizvodnju električne energije. Oni takođe raspolažu i sa deonicama kod privatnih distributivnih preduzeća.

1.5.3Zemlje sa dominantnim privatnim vlasništvom

Samo u četiri zemlje članice OECD-a privatno vlasništvo dominira u strukturi elektroprivredne delatnosti. Dok su Japan, SAD. i Belgija karakteristične po tome što je elektroprivreda gotovo stalno bila u pretežnom privatnom vlasništvu, Velika Britanija je tek tokom 1990-ih godina izvršila privatizaciju.

Elektroprivreda SAD je tipičan primer pretežno privatne i veoma diversifikovane elektroprivrede. Preko 80% proizvodnih, prenosnih i distributivnih kapaciteta je u privatnom vlasništvu. Privatno vlasništvo se pojavljuje u dve forme. Velike privatne vertikalno integrisane kompanije (investor owned) čine najveći deo kapaciteta, dok se manji privatni proizvođači javljaju krajem 1970-ih i to u tri oblika:

• 
  Zaštićeni proizvođači - qualifaying facilities (QF)
  
• 
  Nezavisni proizvođači - independent power producers (IPP)
  
• 
  Slobodni proizvođači na veliko - exempt wholesale generators (EWG)
  

Zajednička osobina manjih privatnih preduzeća je da ne poseduju prenosne kapacitete, da ne potpadaju pod državnu regulativu i da se pojavljuju samo kao proizvođači električne energije. Razlike među njima tiču se uglavnom veličine kapaciteta i krajnjih vlasnika.

Elektroprivreda SAD raspolaže sa 771 GW instalisane snage u kapacitetima za proizvodnju električne energije, što je više od polovine svih instalisanih kapaciteta u OECD-u. Podaci o broju preduzeća se razlikuju u zavisnosti da li se uzimaju u obzir samo javna preduzeća ili sva koja proizvode, prenose i distribuiraju električnu energiju. Prema Humphrey-u (1991) krajem 1990 godine postoji oko 6000 preduzeća koja proizvode, prenose i distribuiraju električnu energiju, odnosno 3200 preduzeća koja obavljaju javnu funkciju (Gilbert, Kahn, 1993).

5. 
   Vlasnička struktura elektroprivrede SAD (javna preduzeća) 1990
   

Oblik	Prodaja		Suficit	Broj	Instalisana
vlasništva	na malo	proizvodnja	(manjak)	firmi	snaga
	TWh	TWh	TWh		GW
privatno	2032	2192	160	265	523
regionalno	372	246	-126	1994	71
kooperativno	190	123	-67	956	25
federalno	53	224	171	10	65

Izvor: Kahn E., Gilbert R (1993): “Competition and Institutional Change in US Electric Power Regulation”, POWER, Program on workable Energy Regulation, PWR 011, Universitywide Energy Research Group and UCD Institute of Governmental Affairs, Barkley

Elektroprivredna preduzeća koja su regionalnom i kooperativnom vlasništvu uglavnom karakteriše to što su oni pretežno mali sistemi koji snabdevaju manje gradove i ruralna područja koja nisu bila interesantna za privatne investitore. Za razliku od njih, elektroprivredna preduzeća koja su u federalnom vlasništvu, raspolažu sa velikim kapacitetima, prvenstveno hidroelektranama koje su građene u periodu Velike krize kada su posticani javni radovi.

Privatne kompanije, iako dominiraju elektroprivredom SAD, po svojoj veličini zaostaju za kompanijama u nekim drugim zemljama, što je posledica antimonopolskog zakonodavstva koje je relativno rigidno prema preuzimanju ili spajanju preduzeća iz ove delatnosti.

Izmena zakonskih propisa (PURPA, 1978) stvorila je prostor za pojavu novih oblika privatnih preduzeća koja se bave samo proizvodnjom električne energije. Njihov značaj i učešće u ukupno instalisanim kapacitetima raste iz godine u godinu, i prema nekim procenama očekuje se da će njihov udeo u novoizgrađenim kapacitetima krajem ovog veka iznositi oko 30% (Utility Data Institute, 1992).

U Japanu, deset regionalno organizovanih elektroprivrednih preduzeća, koja obezbeđuju ¾ od ukupnih potreba za električnom energijom, su u privatnom vlasništvu. Preostalu ¼, obezbeđuju 34 manja javna preduzeća, najčešće u lokalnom vlasništvu, 20 preduzeća, koja su u zajedničkom vlasništvu elektroindustrije i velikih potrošača, industrijski samoproizvođači kao i državno preduzeće EPDC (Electric Power Development Co) i JAPC (Japan Atomic Power Co) koga su osnovale velike integrisane kompanije sa ciljem da promovišu nuklearnu energiju.

Specifičnost ove zemlje je u tome, što je država uvek imala veliku ulogu u upravljanju i razvoju elektroprivrede, iako formalno nije bila vlasnik niti je bilo planova za nacionalizaciju ove industrije. Naime, pred Drugi svetski rat, da bi preko jeftine električne energije stimulisala razvoj vojne industrije, država je objedinjavanjem 33 privatna preduzeća stvorila Hassoden, monopol u segmentu proizvodnje električne energije, koji je formalno ostao u privatnom vlasništvu, ali je država upravljala njime. Tokom 1952.godine, Hassoden je razbijen na 10 delova koji su vertikalno integrisani sa postojećim kompanijama u distribuciji (Hein, 1990).

6. 
   Osnovni pokazatelji japanske elektroprivrede u 1989.god.
   

	Prodaja el.energije u GWh	Instalisana snaga u MW	Ukupan prihod mlrd.$	Površina koju pokriva km2	Broj zaposlenih	Br.zap.po MW po MW
Tokyo	204.452	43.338	28,48	39.495	39.393	0,91
Kansai	112.305	30.173	14,48	28.679	24.737	0,82
Chubu	93.668	21.375	11,89	39.131	20.359	1,95
Kyushu	51.013	13.300	7,45	42.165	14.184	1,07
Tohoku	49.769	10.058	7,54	79.550	13.434	1,34
Chugoku	39.498	9.219	5,71	32.157	11.069	1,20
Hokuriku	20.156	3.954	2,59	12.284	5.449	1,38
Hokkaido	19.245	4.876	3,15	78.413	6.480	1,33
Shikoku	18.749	5.423	2,78	18.456	6.659	1,23
Okinawa	4.443	902	0,68	2.255	1.429	1,58
SVEGA	613.298	142.618	84,74	372.585	143.193	1,00
EPDC		10.471			3.323	0,31
JAPC		2.783			1.347	0,48
UKUPNO	613.298	156.142	84,74	372.585	147.863	0,95

Izvor: T.Kojima, Design and Construction of Thermal Power Stations in Tokyo Electric Power Company, SEMINAR ON POWER GENERATION MANAGEMENT AND STRUCTURES IN EAST AND WEST, BERLIN 1991

Elektroprivreda Velike Britanije tek je od nedavno u rukama privatnih vlasnika. Usled izraženog regionalizma, metod i način privatizacije nije bio isti u Engleskoj i Velsu u odnosu na Škotsku i Severnu Irsku. U Škotskoj i Severnoj Irskoj, ona je izvršena bez velikih strukturnih promena.

Elektroprivreda Severne Irske (2 GW) privatizovana je 1992 godine prodajom elektrana različitim kompanijama, dok je državno preduzeće koje je vršilo prenos i distribuciju električne energije, putem javnog nadmetanja, prodato 1993 godine. Elektroprivreda Škotske, koja se sastojala od tri državne kompanije (Scotish Hydro - 3 GW, Scotish Power - 5 GW i Scotish Nuclear - 3 GW) privatizovana je na taj način što su nuklearne elektrane ostale u državnom vlasništvu dok su ostala dva preduzeća prodata privatnim vlasnicima.

Privatizacija elektroprivrede Engleske i Velsa odvijala se u okviru kompleksnog programa restruktuiranja grane. Naime, u periodu od 1948.godine, kada je izvršena nacionalizacija, pa do 1990 godine kada je započeta privatizacija, elektroprivreda se sastojala iz dva vertikalno integrisana segmenta, koji su bili u državnom vlasništvu. Proizvodnja električne energije i visokonaponska prenosna mreža bili su pod kontrolom CEGB (Central Electricity Generating Board), dok su distribucija i isporuke drugim potrošačima bili pod kontrolom 12 AB’s (Area Boards) koji su električnu energiju nabavljali od CEGB-a. Zajedno i CEGB i AB’s imali su svoje predstavnike koji su ih zastupali u okviru elektroenergetskog saveta (Electricity Council).

Februara 1988.godine, Britanska vlada je objavila svoje predloge za privatizaciju elektroprivrede. U tzv.Beloj knjizi je inicijalno predloženo da sve nuklearne elektrane zajedno sa 60% konvencionalnih elektrana budu organizovane u okviru jednog preduzeća (National Power), a ostatak elektrana u okviru Power Gen-a. Nakon toga, oni bi trebali da budu prodati privatnim vlasnicima. No kako se zbog izuzetno visoke cene pokazalo kao nemoguće prodati nuklearne elektrane, one su izuzete i reorganizovane u okviru posebnog preduzeća (Nuclear Electric) koje je ostalo u državnom vlasništvu. Ovako revidovan predlog reorganizacije i privatizacije ozvaničen je donošenjem zakona o elektroprivredi jula 1989.godine.

Prenos, kao funkcija u kojoj postoji prirodni monopol, organizovan je u okviru NGC (National Grid Company), tako da je CEGB podeljen na ukupno 4 kompanije. Istovremeno, 12 distributivnih preduzeća (Area Boards), transformisano je u regionalne distributivne kompanije (Regional Electricity Companies - REC’s) koje su ujedno postali i vlasnici NGC-a. Njihova privatizacija usledila je krajem 1990.godine, dok je 60% National Power-a i Power Gen-a privatizovano marta 1991.godine a preostali deo 4 godine kasnije.