Raportul auditului conformității asociat auditului performanței

Obiectivul I: Managementul sistemelor de transport public urban este reglementat și organizat de autoritățile publice locale conform și în mod eficient și este asigurat un impact fiscal bugetar pozitiv?

Evaluarea datelor privind serviciile de transport public denotă că acestea nu sunt complete. Organele de resort (APL, ANTA, BNS etc.) nu dețin informații exhaustive și complete privind activitatea operatorilor. Se atestă lipsa unor indici relevanți de analiză privind cererea și volumul serviciilor de transport înregistrate, pentru stabilirea obiectivelor strategice și determinarea necesităților de transport. Ca urmare, scopul oferirii unor servicii publice la cel mai bun raport preț-calitate, prin modernizarea structurilor care furnizează aceste servicii, nu a fost atins.

1. 
   Obiectivele și reperele de dezvoltare a serviciilor de transport public stabilite de autorități
   

Necesitatea corelării acțiunilor strategiilor naționale și celor locale este un imperativ de ordin economic, social și de mediu în dezvoltarea localităților. Dezvoltarea durabilă și funcționarea operațională a transportului public urban sunt condiționate de aprobarea unor strategii realiste și stabilirea unor obiective graduale. Ignorarea acestor principii periclitează realizarea strategiilor locale în domeniu, principalul factor fiind cel financiar.

Intervenția statului în organizarea și funcționarea serviciilor publice se exercită continuu la nivel central și local. Guvernul sprijină APL în înființarea şi organizarea serviciilor publice de gospodărie comunală, la solicitarea acestora, în scopul administrării eficiente a serviciilor respective furnizate/prestate⁹. Sprijinul se acordă prin intermediul autorităților administraţiei publice centrale competente, sub formă de asistență tehnică sau financiară.

APL urmează să elaboreze și să aprobe regulamentar¹⁰, după coordonarea cu organul central de specialitate, strategia pe termen mediu și lung pentru dezvoltarea și modernizarea transportului rutier, luând în considerare planurile de urbanism și amenajare a teritoriului, programele de dezvoltare economico-socială a localităților și necesitățile de transport ale populației.

Prevederile legale nu sunt realizate de către autoritățile locale. Astfel, APL¹¹ chestionate nu au aprobat o strategie distinctă în domeniul dezvoltării și modernizării transportului rutier local de pasageri și nici nu au documentat, prin acte administrative locale, obiective sau repere în domeniu, care urmează a fi atinse.

În scopul reglementării și restructurării transportului public în mun. Chișinău, prin Decizia CMC din 21.10.2014¹² a fost aprobată Strategia de transport¹³, obiectivul de politică generală fiind „îmbunătățirea accesabilității populației municipiului și a afacerilor locale, într-un mod care să asigure protecția mediului”¹⁴.

Procesul de realizare a Strategiei de transport a mun. Chișinău (DGTPCC) a fost evaluat de auditul intern al primăriei (octombrie 2015), care a constatat tergiversarea implementării prevederilor și ineficacitatea activităților inițiate, prin neracordarea obiectivelor Strategiei cu planurile de activitate, lipsa indicatorilor de rezultat etc. Din 3 recomandări adresate DGTPCC de către auditul intern, doar una, conform Raportului de activitate pe anul 2017, este implementată.

Misiunea de audit a relevat menținerea situației fără progrese semnificative, nefiind implementate obiectivele principale ale Strategiei. Astfel, Programul de implementare a Strategiei de transport până în anul 2025, necoordonat cu ÎM PUA și ÎM RTEC, până în prezent nu a fost aprobat de către CMC. Ca urmare, operatorii municipali de transport nu au raportat realizarea obiectivelor Strategiei de transport.

Totodată, lipsa cadrului normativ cu privire la transportul public, aprobat de către APL mun. Chișinău, inclusiv a Regulamentului transporturilor auto de călători şi bagaje, implementarea obiectivelor strategice privind dezvoltarea durabilă și realizarea acțiunilor incluse în programele respective nu vor asigura eficacitatea acestora.

DGTPCC este desemnată să elaboreze documente strategice, să planifice rutele, să verifice calitatea, precum şi să exercite alte funcții necesare pentru asigurarea activității transportului public. În același timp, competențele efectiv realizate de DGTPCC, în baza Regulamentului¹⁵ care nu a fost adaptat cerințelor existente la momentul aprobării acestuia și care nu corespunde sarcinilor necesare de executat, sunt limitate, fiind orientate, în principal, spre realizarea unor sarcini operaționale. Prin urmare, în mun. Chișinău funcțiile de planificare, reglementare şi monitorizare (în special, ale operatorilor privați de micro(auto)buze) nu sunt exercitate.

Astfel, lipsa unor reglementări normative adaptate la condițiile specifice de activitate a transportului public de pasageri în mun. Chișinău a condiționat administrarea neconformă și neeficientă a serviciilor publice de transport.

2. 
   Atribuirea prin concurs a serviciilor delegate
   

Nicio APL¹⁶ chestionată nu s-a conformat prevederilor legale și nu a asigurat atribuirea prin concurs a rutelor incluse în programele de transport rutier local de pasageri.

Potrivit art.32 din Codul transporturilor rutiere, serviciile regulate de transport rutier de persoane se pot administra prin atribuirea acestora în gestiune directă sau gestiune delegată. Gestiunea delegată este forma de administrare a serviciului prin intermediul regimului de autorizare a serviciilor regulate de transport rutier de persoane, prin aprobarea programului de transport rutier local, organizarea concursului de către comisia locală privind atribuirea serviciilor regulate și solicitarea autorizației de transport rutier de la ANTA¹⁷.

Deși unele autorități locale au inițiat aplicarea procedurii de concurs la atribuirea rutelor de transport, rezultatele acesteia nu au fost validate, fie ca urmare a neconformării de către operatorii de transport a tuturor documentelor necesare (mun. Bălți¹⁸), fie prin anularea procedurii de concurs în instanțele judecătorești (mun. Soroca).

Astfel, APL nu au asigurat aplicarea art.19 - art.21 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002, care prevăd că serviciul de transport public, în condiții de gestiune delegată, se organizează prin licitație publică și în bază de contract, în temeiul principiilor de parteneriat public-privat. Modul de organizare și desfășurare a concursului este parte componentă a Regulilor de atribuire prin concurs a dreptului de deservire a rutelor regulate, care se elaborează de autoritățile locale¹⁹, iar lipsa acestui act (mun. Chișinău) exclude din start inițierea acestui proces regulamentar.

3. 
   Autorizarea și monitorizarea activității transportului public
   

Autorizarea și monitorizarea activității transportului public nu sunt efectuate de autorități conform unor criterii prestabilite, prin evaluarea riscurilor și includerea acestora în obiectivele strategice de dezvoltare a serviciilor de transport.

Potrivit art.14 și art.15 din Codul transporturilor rutiere, consiliile locale şi municipale autorizează activitatea de transport rutier de persoane prin serviciile regulate în trafic local şi municipal contra cost, după caz, şi monitorizează desfășurarea acesteia. În același timp, înregistrarea oficială oferă titularului dreptului să desfăşoare, fără obţinerea oricărei alte autorizări, activități de transport rutier (art.27 alin.(1) din Codul transporturilor rutiere).

Deși cadrul legal deleagă unele domenii de competență în administrarea serviciilor publice, mecanismele propriu-zise prin care autorităţile locale își pot realiza atribuțiile nu sunt funcționale, procesul fiind condiționat și de inacțiunile din partea autorităților locale.

Exemplificăm, în acest context, mun. Bălți, unde, pentru a asigura verificarea respectării de către operatorii privați a parametrilor cantitativi/calitativi stabiliți, a fost creat, în anul 2005, Dispeceratul auto și control²⁰. Asupra rutelor regulate stabilite controlul se exercită de către APL ale mun. Bălți, fiind aprobate pașapoartele rutelor și eliberate anual operatorilor de transport actele permisive (certificate). Pentru fiecare rută, APL elaborează, contra plată, fișa de rută lunară²¹, în care Dispeceratul auto și control confirmă zilnic perioada de prestare a serviciilor de transport (ora de deschiere și cea de închidere a traficului pe rută) și graficul de îndeplinire a curselor pe rută pentru fiecare mijloc de transport, în care se fixează ora de trecere prin punctele de îmbarcare/debarcare a pasagerilor.

În cadrul mun. Chișinău, situația este diametral opusă și nesatisfăcătoare din cauză că nu se realizează eficient monitorizarea activității de transport. Întrucât funcțiile de dispecerat auto și control sunt exercitate în mod haotic de fiecare operator în parte, pașapoartele rutelor nu sunt aprobate, autoritățile nu dețin informații privind executarea curselor conform planurilor-comandă lunare și privind respectarea graficului de circulație de către operatorii privați. Aceste condiții sunt esențiale pentru determinarea indicilor cantitativi și calitativi ai serviciului public prestat și componente indispensabile pentru realizarea obiectivelor strategice de dezvoltare a transportului public urban.

Astfel, din lipsa datelor despre activitatea în transport, nu pot fi evaluate situațiile privind deținerea conformă a autorizației de operator. Deși cadrul legal²² stabilește că autorizația de transport rutier de persoane prin servicii regulate poate fi retrasă de către ANTA dacă operatorul de transport rutier nu a efectuat lunar cel puțin 10% din totalul curselor prevăzute în graficul de circulație etc., în condițiile expuse această prevedere normativă nu poate fi aplicată în cazul mun. Chișinău.

4. 
   Programele de transport rutier aplicate de autoritățile locale/operatori și argumentarea lor
   

La programele municipale de transport aprobate de către APL (mun. Chișinău și Bălți) nu se anexează o notă justificativă, prin care ar fi documentate și argumentate exhaustiv criteriile în baza cărora au fost elaborate, cu referință la corelarea indicilor de dezvoltare strategică și de modernizare a transportului rutier, necesarul de rute și mijloace de transport, inclusiv prin stabilirea capacității minime de locuri, distanței, densității și duratei graficelor de circulație pe rută etc.

Operatorilor de transport rutier de persoane li se permite, prin servicii regulate în trafic local/municipal, să desfășoare activitate în baza autorizației, eliberate de ANTA pentru cursele cuprinse în programele de transport aprobate de către autoritățile locale, și însoțite de graficul de circulație aferent cursei²³.

La situația din 31.12.2017, au fost eliberate 1393 de autorizații pentru operatorii de transport rutier de persoane, incluse în programele de transport aprobate de 6 APL²⁴. La nivelul mun. Chișinău, 2 operatori, pentru 7 rute²⁵, nu s-au conformat cerințelor. De asemenea, operatorii din cadrul altor 4 APL²⁶ nu au confirmat, conform informației ANTA, autorizarea activității de transport.

• 
  Procesul de programare a rutelor de transport public local de pasageri nu este integral perfect și se caracterizează prin intercalarea rutelor deservite de ÎM și operatorii privați, factor care diminuează eficiența cheltuielilor suportate de operatorii de transport pentru menținerea serviciilor prestate.
  

APL din mun. Chișinău și mun.Bălți nu au argumentat condițiile de organizare a serviciilor de transport local de pasageri prin evaluarea conjuncturii pieței serviciilor de transport, pentru a asigura și a menține în timp eficiența de cost și performanța de calitate la serviciile prestate populației, reieșind din estimarea unor componente indispensabile²⁷, aceste condiții fiind obligatorii pentru a fi menținute în baza prevederilor art.6 și art.15 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002.

Aceste condiții reprezintă și angajamentele asumate prin contractele de gestiune de către ÎM RTEC, DTB, PUA, inclusiv de asigurare a majorării veniturilor prin micșorarea numărului de rute paralele, administrate de operatorii privați de transport.

Este evident faptul că, prin neasigurarea unui flux relativ constant de pasageri deserviți, nu se garantează o activitate economică durabilă a operatorilor și continuitatea serviciilor prestate, fie că aceștia au statut de întreprindere municipală, fie de entitate de drept privat.

Măsurile întreprinse de către APL din mun. Bălți sunt exprimate prin anularea din anul 2015 a 2 rute de transport local de pasageri, micșorarea numărului unităților de micro(auto)buze destinate exploatării de la 124 până la 100. Totodată, cele 4 rute stabilite pentru troleibuze nu sunt separate și au trasee comune/suprapuse, în total 10,4 km, ceea ce constituie 31,3% în raport cu lungimea totală a rutelor (de 33,2 km), situații determinate de configurația liniilor electrice existente și de neextinderea rețelei.

Rutele deservite de către ÎM DTB și de 8 operatori privați, pe anumite sectoare au trasee dublate: 6 rute deservite cu autobuze s-au intercalat cu rutele troleibuzelor pe lungimea de 22,4 km, sau 67,4% în raport cu cea totală (33,2 km). Trei rute deservite cu microbuze s-au suprapus cu rutele troleibuzelor pe lungimea de 20,1 km (60,5%). Faptul suprapunerii rutelor deservite de ÎM DTB și de operatorii privați în anumite sectoare sau părți de traseu este determinat de organizarea urbanistică și de rețeaua economico-socială a orașului.

• 
  Monitorizarea și controlul prestării serviciilor de transport urban în baza contractelor de gestiune
  

• 
  Autoritățile mun. Chișinău (DGTPCC) nu asigură monitorizarea activității pe rutele municipale, iar administrarea unor rute este efectuată în lipsa autorizării din partea autorității locale și/sau cu nerespectarea cadrului normativ.
  

a) Regulamentar²⁸, autorizația de transport rutier de persoane prin servicii regulate în trafic local/municipal este un act nominal al operatorului de transport rutier şi nu este transferabilă.

Auditul a constatat că unele rute (nr.10, nr.23 și nr.28) din mun. Chișinău, contrar cerințelor, au fost transmise de către deținătorii nominali (ÎM PUA) în administrare agenților economici prin contracte directe, fără asigurarea transparenței procesului prin organizarea unui concurs (pentru rutele nr.10 și nr.28).

b) Regulamentar²⁹, atribuirea rutelor/curselor incluse în programele de transport rutier local, în cazul renunțării la rută/cursă de către un operator de transport rutier sau în cazul retragerii autorizaţiei de transport rutier prin servicii regulate, va fi organizată, conform procedurii legale, prin concurs.

În mun. Chișinău pentru 6 rute³⁰ deservite de 5 agenți economici a fost aplicată neconform atribuirea rutelor în administrare, prin metoda de desemnare provizorie a administrării rutei (de la un operator la altul) fără desfășurarea concursului. În lipsa unor reglementări, desemnarea provizorie, care începe din anul 2014, decurge nejustificat, fără limite în termen, ceea ce nu asigură conformitatea și stabilitatea în dezvoltarea durabilă a serviciilor de transport public.

c) Contrar procedurilor regulamentare, 2 rute din mun. Chișinău au fost restabilite în circuitul transportului de pasageri și transmise în administrare unui agent economic fără asigurarea transparenței prin organizarea procedurii legale de concurs (rutele nr.130 și nr.185).

d) S-au constatat situații prin care administrarea rutei nr.122 se efectuează în lipsa unor drepturi acordate în acest sens prin aprobare/autorizare din partea autorităților mun. Chișinău. Astfel, conform programelor de transport și planurilor-comandă lunare aprobate pentru anii 2015-2017 de către PMC, ruta respectivă a fost atribuită deținătorului nominal SRL „Ruta-Prim”, dar, de fapt, ruta regulată nr.122 este administrată de SRL „Ruta-Prim-Service”. La rândul său, DGTPCC nu a aprobat programul/planurile de transport conform Dispoziției PMC nr.412-d din 21.04.2016, prin care administrarea a fost trecută de la deținătorul nominal către SRL „Ruta-Prim-Service”.

• 
  Administrarea rutelor/curselor în lipsa contractelor care acordă dreptul de prestare a serviciilor de transport constituie o încălcare a prevederilor legale. Astfel, nerespectând prevederile legale³¹, pe parcursul ultimilor ani în mun. Chișinău, pe 9 rute își desfășoară activitatea în lipsa contractelor de administrare 5 agenți economici de transportare a pasagerilor.
  
• 
  Rutele regulate nu sunt organizate în baza analizei legăturilor economice și sociale dintre localități, luându-se în considerare corelarea cu alte tipuri de transport și rute auto de pasageri în funcțiune³², impactul asupra rutelor existente, precum și competențele atribuite privind organizarea rutelor interraionale.
  

Unele rute/curse incluse în programul de transport rutier al mun. Chișinău sunt efectuate în trafic interraional, fără respectarea cerințelor expuse. De exemplu, microbuzele de pe ruta nr.130 au aceleași puncte de plecare și destinație (or. Vadul lui Vodă) cu ruta de microbuz nr.131 și ruta de autobuz nr.31 (ÎM PUA). Totodată, itinerarul rutei nr.130 este în afara ariei administrative a mun. Chișinău, cuprinzând 4 sate din r-nul Criuleni, suprapunându-se cu ruta regulată Criuleni-Chișinău și preluând traficul de pasageri al acesteia, prin ce nu se asigură o activitate eficientă a operatorilor de transport.

Nu se încadrează în limitele administrative ale mun. Chișinău nici ruta nr.157 spre Floreni (suprapunere cu ruta nr.33 a ÎM PUA la nivel de 50,4%).

• 
  Autoritățile mun. Chișinău nu dețin controlul deplin asupra administrării serviciilor publice de transport.
  

a) Asigurarea unui sistem informațional eficient este o condiție imperativă pentru administrarea conformă a sistemului de transport public. Evidența mijloacelor de transport antrenate în prestarea serviciilor cu micro(auto)buze pe rutele municipale în mun. Chișinău este efectuată de către DGTPCC, prin administrarea datelor informaționale ale Registrului autovehiculelor autorizate pe rutele municipale, modul de utilizare a căruia nu este formalizat prin proceduri exhaustive de către autoritățile municipale, prin raportare/inventariere etc. periodică, ceea ce nu asigură o conformitate a procesului de monitorizare și raportare a datelor publice.

Serviciul public de gospodărie comunală este un ansamblu de activități desfășurare sub autoritatea administrației locale, care se organizează în condiții de gestiune pe bază de contract, cu respectarea regimului de autorizare a transportului rutier de persoane de către operator. Respectiv, părți ale relațiilor contractuale de administrare sunt autoritatea publică și operatorul de transport.

b) Administrarea rutelor/curselor în mun. Chișinău este organizată neregulamentar, cu implicarea mai multor părți care nu asigură dezvoltarea durabilă și eficientă a transportului urban. În mun. Chișinău, conform contractelor, părți în relațiile de administrare a rutelor de transport cu operatorii privați sunt: agentul transportator³³ - persoana juridică sau fizică care, prin Hotărârea Comisiei permanente, este desemnată cu dreptul de a presta serviciile de transport pe una din rutele municipale; administratorul de rută³⁴ - persoana juridică desemnată, prin Hotărârea Comisiei de concurs, cu dreptul de administrare a rutei, și autoritatea publică locală. De asemenea, părți ale procesului sunt proprietarul vehiculului și șoferul (care pot fi una și aceeași parte).

Agenții transportatori (noțiune neprevăzută de cadrul legal) sunt persoanele care până în anul 2000 au obținut dreptul de a presta servicii de transport, fără un termen stabilit, pe rutele municipale expuse în cadrul licitațiilor organizate de Primăria mun. Chișinău. Respectiv, fără implicarea APL, unele relații privind administrarea rutei (arendă etc.) sunt perfectate între agentul transportator și administratorul rutei care deține licența de activitate.

Astfel, conform Registrului de evidență informațional al DGTPCC, sunt înregistrați circa 890 de agenți transportatori persoane fizice pentru care nu există confirmări documentare privind deținerea dreptului de prestare a serviciilor de transport atribuit acestora prin Hotărârile Comisiei permanente.

Atribuirea dreptului de administrare a rutelor pe un termen nelimitat contrar cadrului legal în vigoare nu condiționează administrarea conformă a serviciilor publice.

5. 
   Calitatea și eficiența serviciilor publice prestate, criteriile de măsurare
   

APL nu au asigurat măsurarea calității și eficienței serviciilor de transport public urban, chiar dacă există unele criterii de măsurare.

Condiția de calitate pentru serviciile de transport și de verificare a parametrilor de calitate este reglementată prin prevederile art.15 și art.19 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002, în baza cărora APL are dreptul să solicite de la operatorii de transport informații privind calitatea serviciilor prestate și să supravegheze nemijlocit respectarea indicatorilor de calitate. Criteriile de eficiență la organizarea serviciilor de transport, conform prevederilor art.6 din Legea nr.1402-XV din 24.10.2002, se pot atribui la menținerea condițiilor de dezvoltare durabilă și la asigurarea unui mediu concurențial adecvat.

Conform Strategiei 2006³⁵, au fost stabilite următoarele obiective strategice: 1. funcţionarea transportului public cu costuri sociale minime; 2. sporirea calităţii serviciilor; 3. sporirea eficienţei sistemului de transport; 4. perfecţionarea managementului transportului public; 5. optimizarea structurii modurilor de transport; 6. dezvoltarea optimă a reţelei stradale şi a infrastructurii de transport; 7. îmbunătăţirea managementului traficului urban.

Cadrul normativ nu reglementează exhaustiv procedura de atribuire și contractare a serviciilor de transport public, specificarea indicatorilor de calitate și performanță/eficiență și, ca rezultat, contractarea serviciilor publice și monitorizarea indicatorilor specifici nu este realizată pe deplin și uniform.

Asigurarea evaluării calității și eficienței serviciilor de transport public urban s-a realizat parțial de către APL prin stabilirea unor indicatori în contractele de prestare a serviciilor încheiate cu ÎM de transport. Astfel, indicele de satisfacție a consumatorului³⁶, utilizat ca bază pentru aplicarea factorilor de motivare și penalizare conform contractului de prestare a serviciilor, nu a fost realizat de către PMC și DGTPCC la operatorii de transport. Aprobarea metodei de măsurare și monitorizare a calității urma a fi efectuată de Comisia de administrare, care la ÎM RTEC a fost convocată, din anul 2012, doar o singură dată³⁷, iar la ÎM PUA nu a fost convocată începând cu anul 2016.

Astfel, în prezent lipsesc criterii clar definite și aprobate regulamentar care ar măsura calitatea și eficiența serviciilor de transport urban. Serviciile de transport urban trebuie să fie calitative, accesibile, sigure și rapide. Ca urmare, pentru evaluarea calității serviciilor de transport public urban, auditul a identificat următoarele criterii: 1) comoditatea în timpul deplasării; 2) frecvența deplasării/timpul de așteptare a transportului; 3) rapiditatea/viteza de deplasare; iar pentru măsurarea eficienței: 1) numărul de pasageri transportați la un km/parcurs sau pe oră/parcurs; 2) % suprapunerii rutelor; 3) numărul de angajați la un mijloc de transport.

• 
  Comoditatea în timpul deplasării reprezintă condițiile oferite de transportatori în timpul deplasării, cum ar fi: asigurarea igienei, temperaturii optime și a numărului maxim de călători în mijlocul de transport (în special, numărul locurilor în picioare). APL și operatorii de transport nu asigură o monitorizare a acestor condiții și, ca urmare, lipsește o analiză a situației existente la diferiți operatori de transport.
  

Sunt bine cunoscute problemele transportului public în mun.Chișinău, cum ar fi: autobuzele, microbuzele și o parte a troleibuzelor se află într-o stare tehnică nesatisfăcătoare și prezintă pericol pentru călători (în special, pentru cei ce se deplasează în picioare); lipsa aerului condiționat și/sau aerisirii (în special, la ruta nr.23 din mun.Chișinău); îmbulzeala permanentă în orele de vârf. Aceste probleme se datorează lipsei deciziei consiliului local (CMC) privind aprobarea unor criterii de acces al operatorilor la prestarea serviciilor de transport, precum și atitudinii permisive a responsabililor de acest domeniu (Primarul general și DGTPCC).

Prin dispoziţiile Primarului general nr.529-d din 09.07.2001, nr.288-d din 03.06.2002 și nr.85-d din 25.02.2010, au fost stabilite un şir de condiţii privind prestarea serviciilor de transport pe rutele de microbuze, pentru neîndeplinirea cărora se stabilește ca sancţiune „retragerea provizorie a autorizaţiei de transportare până la rezilierea contractului de prestare a serviciilor”. Totuși, în contractele de prestare a serviciilor, semnate de administratorii rutelor de microbuze şi Primăria mun. Chişinău, nu sunt stabilite condiţiile exacte care urmează a fi îndeplinite. Reieşind din cele menţionate, se denotă lipsa unor reglementări conforme cadrului legal/normativ existent şi adaptate condiţiilor actuale de activitate a transportului public de pasageri în mun. Chişinău, în general, şi privind prestarea serviciilor de transport cu microbuzele şi taxiul, în special.

• 
  Un indicator care influențează calitatea serviciilor ține de starea tehnică a parcului de transport, care indică un nivel înalt al uzurii fizice a mijloacelor de transport. Astfel, din numărul total al mijloacelor de transport, troleibuzele cu durata de exploatare de peste 10 ani constituie la ÎM RTEC și ÎM DTB, respectiv, 159 și 12 unități, cu o pondere totală de 43,8% și, respectiv, 28,6%. La ÎM PUA, parcul format din 142 de autobuze este uzat complet, ultima achiziție de 20 de autobuze a fost efectuată în anul 2006. Conform registrului de evidență al DGTPCC, la 15.03.2018, din 1147 de micro(auto)buze, 936 mijloace de transport (81,6%) au o vechime ce depășește 15 ani. La APL mun. Orhei și Cahul, vechimea medie a parcului a constituit, respectiv, 17 ani și peste 20 ani.
  

Indicatorii de calitate stabiliți pentru dotarea și starea tehnică a troleibuzelor³⁸, în general, au fost atinși și menținuți de către ÎM RTEC și ÎM DTB, cu excepția troleibuzelor de model vechi, care nu sunt dotate cu dispozitive de acces pentru persoanele cu dizabilități locomotorii și de informare audio și video a pasagerilor. Totuși, auditul a constatat că la ÎM RTEC informarea pasagerilor privind stațiile este, în unele cazuri, cu întârziere, iar șoferii nu urmăresc corectitudinea informării.

• 
  Dacă ÎM RTEC și ÎM PUA dispun de reglementări privind asigurarea igienei în transportul public urban, la transportatorii privați acestea lipsesc.
  

• 
  Deși decalarea în timp a activității întreprinderilor și organizațiilor pentru diminuarea impactului „orei de vârf” a fost indicată încă în Strategia 2006, acțiuni în acest sens (în special, pentru instituțiile municipale) nu au fost înregistrate.
  

Modul existent de organizare a rutelor are influență asupra mai multor indicatori de calitate și de eficiență a serviciilor de transport. Pentru organizarea eficientă a rutelor de transportare a pasagerilor, indiferent de tipul mijlocului de transport (troleibuz, autobuz, microbuz), acestea urmează a fi complementare, însă în prezent se suprapun, fiind în concurență directă³⁹, ceea ce creează riscul stopării simultane a activității mai multor rute și diminuează eficiența acestora. Ca urmare, nu se asigură utilizarea optimă a mijloacelor de transport în corespundere cu capacitatea de transportare și numărul de beneficiari ai serviciilor într-o zonă.

APL din mun.Chișinău și ÎM din subordine nu dispun de analize privind fluxul de călători pe rută, pe oră și pe stație. Deci, nu sunt stabilite segmentele de traseu cu flux sporit și cele cu flux mic de călători, pentru a mări sau a diminua frecvența de circulație a transportului, respectiv, pentru a micșora costurile și a mări calitatea serviciilor prestate.

De menționat că APL, fiind responsabile de organizarea serviciilor de transport urban de pasageri, suportă direct și indirect din bugetul local pierderile aferente organizării ineficiente a acestui serviciu public, prin acordarea diferitor compensații și subvenții sau prin neacumularea plăților din impozite și taxe aferente serviciului respectiv.

Analiza fluxului de pasageri pe rutele deservite în anul 2016 de către ÎM denotă că numărul de pasageri la un km parcurs variază, la ÎM RTEC, de la 1,5 (ruta nr.20) până la 5,7 pasageri (ruta nr.22), în medie fiind de 4 pasageri, iar la ÎM PUA – respectiv, de la 0,4 (ruta nr.31) până la 2,3 pasageri (ruta nr.3), în medie fiind de 1,3 pasageri. Astfel, la ÎM RTEC, 17 din 22 de rute, au un flux de pasageri mai mic decât numărul mediu înregistrat, iar la ÎM PUA – respectiv, 15 din 22 de rute. Dacă efectuăm analiza respectivă reieșind din numărul de pasageri transportați pe oră, atunci fluxul de pasageri variază la ÎM RTEC de la 25 (ruta nr.20) până la 85 de pasageri (ruta nr.22), în medie fiind de 66 de pasageri, iar la ÎM PUA – respectiv, de la 12,5 (ruta nr.9) până la 63 de pasageri (ruta nr.49), în medie fiind de 42,4 pasageri (detalii în contextul dat vezi în Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit). Aceste date indică că frecvența și traseele stabilite de circulație a transportului urban nu asigură uniformizarea folosirii capacităților de transport.

Unul dintre indicatorii stabiliți în Strategia 2014⁴⁰, aprobată de CMC⁴¹, este că suprapunerea tuturor rutelor nu va depăși 30%. În același timp, doar coeficientul suprapunerii rutelor la ÎM RTEC constituie 66%⁴² (fără a fi luate în considerare rutele de autobuz și microbuz). Suprapunerea rutelor de transport urban creează riscul stopării simultane a circulației pe aceste rute în cazul unei situații excepționale pe o porțiune de traseu (pene de curent, ambuteiaje, condiții meteo dificile etc.). Astfel, potrivit datelor mass-media⁴³, pe data de 31.01.2018, la ora 10:10, în urma unei pene de curent, peste 15 troleibuze au rămas blocate pe bd. Ștefan cel Mare și Sfânt din capitală, pe care circulă 5 rute. La 23.02.2018, la ora 8:30, din cauza executării unor lucrări pe str. Mitropolit G.Bănulescu-Bodoni, pe bd. Gr.Vieru (pe care circulă 7 rute) erau blocate peste 10 troleibuze⁴⁴. De asemenea, pe bd. Dacia, pe data de 2 martie curent, în jurul orei 18:00, staționau circa 10 troleibuze, deși pe acest traseu sunt doar 2 rute.

Cele menționate dezorganizează itinerarul de circulație pe tot parcursul rutei pe o perioadă îndelungată. Deci, cu cât ruta este mai lungă, cu atât este mai mare termenul de dezorganizare a rutei. De asemenea, o rută mai lungă nu permite reorientarea, în termen scurt, a troleibuzelor de pe alte trasee, în scopul eficientizării transportării fluxurilor mari de pasageri (în special, când se organizează adunări mari).

Deschiderea, închiderea și modificarea rutelor de transport public se efectuează de către APL fără a evalua impactul economico-financiar asupra întreprinderilor prestatoare de servicii. Astfel, conform Dispoziției Primarului general interimar al municipiului Chișinău nr.1096-d din 01.12.2017, s-a decis deschiderea unei rute noi, nr.50 (bd. Iu. Gagarin – str. Tăbăcăria Veche), cu titlu de experiment, pe o perioadă de 2 luni (02.12.2017 - 01.02.2018), fără o consultare cu ÎM PUA și fără un studiu de impact. Ca urmare, în perioada 02 - 31 decembrie 2017, cu 130 de curse au fost transportați doar 446 de pasageri (din care 188 – fără plată), sau, în medie, 3,4 pasageri la o cursă, fiind acumulate venituri de 768 lei, sau 5,91 lei la o cursă, iar cheltuielile suportate pentru întreținerea acestei curse au constituit 19,4 mii lei, sau de 25 de ori mai mari, prin ce întreprinderea a suportat pierderi de 18,65 mii lei. La demersul ÎM PUA, această rută a fost suspendată abia începând cu 01.03.2018.

În mun.Chișinău, viteza medie de deplasare a troleibuzelor este de 16-18 km/oră, iar a autobuzelor – de 14-25 km, ceea ce este cu mult inferior vitezei de deplasare a microbuzelor și automobilelor și cauzează pierderea călătorilor, respectiv, a veniturilor întreprinderilor. Conform Strategiei 2014, până în anul 2020 urma a fi asigurată o viteză minimă pe linie de 18 km pe oră, dar în prezent aceasta constituie, în medie, la ÎM RTEC, 17 km/oră, iar la PUA – 19 km/oră. Viteza redusă de deplasare este determinată de modul existent de organizare a rutelor, de traficul intens, lipsa unei benzi speciale de deplasare a transportului public, ceea ce determină diminuarea numărului de pasageri transportați și creșterea necesităților investiționale pentru majorarea numărului mijloacelor de transport.

Revizuirea traseelor rutelor, prin micșorarea distanței lor, concomitent cu schimbarea modalității de achitare pentru serviciul prestat (din pentru o cursă în pentru o oră de călătorie), în opinia auditului, va permite: 1) o organizare mai bună a rutelor, excluzând suprapunerea lor; 2) asigurarea unei intervenții operative pentru preluarea unui flux sporit de călători, prin suplinirea numărului mijloacelor de transport pe rută sau prin diminuarea numărului lor în cazul scăderii fluxului de pasageri; 3) utilizarea mai eficientă a transportului existent, ceea ce ar influența diminuarea cheltuielilor și a investițiilor necesare.

• 
  Implementarea tehnologiilor moderne în organizarea și controlul activităților de transport ar asigura o gestiune mai bună a resurselor și o calitate mai înaltă a serviciilor prestate.
  

Astfel, în mun. Bălți, la finele anului 2017, a fost implementat sistemul de poziționare și evidență globală (GPS) a parcursului troleibuzelor pe rute și a vitezei de circulație⁴⁵. În același timp, Dispoziția Primarului general al mun. Chișinău nr.1139-d din 21.12.2015 privind implementarea până în luna mai 2016 în transportul gestionat de ÎM PUA și ÎM RTEC a sistemului GPS nu a fost executată. Totodată, nu este clar modul de utilizare a rezultatelor implementării sistemului GPS, în special, dacă acesta va permite afișarea (în regim real) la stațiile de așteptare (pe panouri electronice) sau pe pagina web a informațiilor care ar indica timpul real de așteptare în stație a mijloacelor de transport.

Implementarea sistemelor GPS este justificată în cazul asigurării dispecerizării frecvenței transportului de pasageri, prin monitorizarea în regim online a itinerarului transportului public de pasageri în raport cu fluxul de pasageri la moment, precum și existenței unei legături directe (unilaterale sau bilaterale) cu şoferul mijlocului de transport.

În prezent, deși conform obligațiunilor contractuale, DGTPCC urma să asigure verificarea punctualităţii executării curselor și furnizării informaţiilor aferente procesului de transportare a călătorilor (afişarea la staţii a orarului rutelor), aceste activități nu au fost realizate. Ca urmare, verificările efectuate de auditul intern al PMC au relevat deficienţe importante în înregistrările efectuate de către dispeceratele ÎM RTEC, cum ar fi: includerea datelor denaturate privind sosirea în staţie a troleibuzelor, ieşirea în cursă a troleibuzelor fără respectarea intervalului minim indicat, staţionarea prelungită a troleibuzelor în staţiile de aşteptare. Această situaţie influenţează negativ fluxul pasagerilor, generând transferul călătorilor către mijloace alternative de transport.

• 
  Implementarea sistemului integrat de taxare electronică în transportul public⁴⁶ este inclusă în agenda autorităților din mun. Chișinău încă din anul 2010, fiind o condiție a BERD, indicată în Contractul de împrumut din 12.08.2010. Sistemul de taxare electronică urmează să asigure raportarea veridică a numărului beneficiarilor de gratuități și a fluxului de călători, excluderea factorului uman/fraudelor la taxare, micșorarea cheltuielilor de taxare.
  

APL și întreprinderile de transport nu au evaluat costurile de implementare și întreținere a diferitor modalități de taxare a călătorilor, nefiind clar cum aceasta va influența costul serviciilor și, respectiv, tariful. Ca urmare, lipsesc fundamentările privind faptul că taxarea electronică este metoda cost-eficientă, comparativ cu alte metode (compostarea tichetelor, indicarea pe tichete a timpului de îmbarcare în transport, aparatele de vânzare a biletelor la stații etc.).

Astfel, la implementarea sistemului de taxare electronică vor fi necesare echipamente sofisticate, cheltuieli de procesare, cheltuieli de securizare informațională, majorarea numărului de controlori etc. Majorarea cheltuielilor pentru controlori va fi necesară pentru orice metodă aleasă de taxare. Ca urmare, nu există o analiză comparativă a diferitor metode pentru alegerea variantei cost-eficiente și implementabile în timp succint. În anul 2016, cheltuielile pentru salarizarea taxatorilor au constituit la ÎM RTEC suma de 31,1 mil.lei, la ÎM PUA – 8,5 mil.lei, și la ÎM DBT – 3,3 mil.lei, iar pentru salarizarea controlorilor au fost suportate cheltuieli la ÎM RTEC în sumă de 2,3 mil.lei, la ÎM PUA – de 0,67 mil.lei, și la ÎM DBT – de 0,25 mil.lei.

Constatarea și examinarea contravențiilor de către structurile formate în cadrul ÎM nu sunt regulamentare și nu asigură independența activității controlorilor. Contravențiile pentru călătoria fără bilet și omiterea achitării costului biletului se constată de către organele de specialitate ale administraţiei publice în domeniul transportului rutier⁴⁷. Auditul a constatat că, pentru călătoria fără bilet, angajații ÎM RTEC și ÎM PUA aplică amenzi însă aceștia nu reprezintă organele de specialitate ale APL. În anul 2016, ÎM RTEC și ÎM PUA au aplicat amenzi pentru neachitarea taxei de călătorie în sumă de 244,9 mii lei și, respectiv, de 33,5 mii lei, care se reflectă în componența altor venituri operaționale și nu se includ în componența veniturilor luate în calcul la determinarea compensației acordate de primărie la prestarea serviciilor de transport. De menționat că, în anii 2015 și 2017 (9 luni), veniturile obținute din aplicarea amenzilor au constituit 270,5 mii lei și, respectiv, 157,1 mii lei.

Totuși, prin Decizia CMC nr.12/4 din 03.11.2017⁴⁸, a fost constituită Comisia de lucru pentru elaborarea caietului de sarcini privind implementarea sistemului de taxare electronică în transportul public din mun. Chișinău, deși anterior a fost efectuată contractarea serviciilor de consultanță⁴⁹. Caietul de sarcini a fost aprobat prin Decizia CMC nr.15/4 din 22.12.2017⁵⁰. Auditul a constatat lipsa informației privind posibilitatea instalării sistemului în mijloacele de transport uzate aflate în circulație, precum și cheltuielile aferente reinstalării acestuia în cazul procurării mijloacelor de transport noi.

Deși ÎM DTB a instalat în anul 2016 sistemul electronic de constatare a fluxului de pasageri (în valoare de 540,5 mii lei), până în prezent acesta nu este funcțional deoarece nu a fost asigurată logistica procesului tehnologic de identificare a numărului de pasageri la îmbarcarea și debarcarea din troleibuze (prin punctele de ieșire și de intrare prestabilite), ceea ce a determinat ineficiența investițiilor efectuate.

• 
  Deși contractele de gestiune directă reglementează că ÎM DTB, RTEC și PUA urmează să asigure micșorarea treptată a mărimii transferurilor/subvențiilor din bugetul local, din contul majorării veniturilor obținute de la acordarea serviciilor de transport⁵¹ și altor servicii/operațiuni comerciale adiacente activității de bază, acest indicator nu a fost realizat, mărimea subvențiilor fiind în creștere continuă.
  

Astfel, în anul 2016, în bază de tichete, ÎM PUA a transportat 8605,4 mii de pasageri, sau cu 721,0 mii mai puțin decât în anul 2013 (9326,4 mii), iar ÎM RTEC a transportat 77136,8 mii de pasageri, sau cu 22468,7 mii mai mult decât în anul 2012 (54668,1 mii), dar cu 2292,5 mii de pasageri mai puțini decât în anul 2015 (79429,3 mii).

De menționat că sporirea numărului de călători cu troleibuzul se datorează faptului că s-au efectuat modificări/anulări ale rutelor de microbuz, prin care parțial s-a redus suprapunerea acestora cu rutele de troleibuz.

Totodată, transmiterea în anul 2014, spre administrare, agentului economic SRL „Validincom” a rutei nr.23 a micșorat considerabil veniturile ÎM PUA. Astfel, în anul 2013 veniturile de la ruta nr.23 depășeau media veniturilor pe rute cu 81,8% și cu 44% – veniturile de la ruta nr.3 (cea mai rentabilă în prezent). Ca urmare, veniturile anuale acumulate din vânzarea biletelor la ÎM PUA sunt în descreștere (în 2016 – 29305,3 mii lei, în 2015 – 32078,1 mii lei, în 2014 – 32840,4 mii lei).

O altă cauză care determină micșorarea veniturilor este folosirea multiplă a tichetelor de călătorie de către taxator/pasager. Auditului nu i-au fost prezentate informații privind măsurile întreprinse pentru diminuarea și eliminarea acestui fenomen de către ÎM PUA, inclusiv privind acțiunile realizate de către revizorii și controlorii întreprinderii. Totodată, nu există nici informații despre nocivitatea acestui fenomen în mijloacele de transport.

• 
  O altă condiție contractuală este elaborarea business-planului, aprobat de ÎM DTB la 10.02.2014, deși aceasta nu a reușit implementarea unor indicatori de performanță aprobați (vezi Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit).
  

Totodată, ÎM RTEC și ÎM PUA nu au aprobat business-planuri. Activitatea acestora, în baza prevederilor contractuale, este evaluată de către DGTPCC, pentru neîndeplinirea indicatorilor⁵² fiind aplicate penalități, care în 2016 au constituit 892,7 mii lei și, respectiv, 1040,1 mii lei.

În același timp, pentru neîndeplinirea obligațiilor, APL din mun. Chișinău nu le-au fost aplicate penalitățile stabilite în contract. Astfel, în 2016, din vina autorităților municipiului, de către ÎM RTEC și ÎM PUA nu au fost efectuate 50478 și, respectiv, 3648 de curse, pentru care bugetul municipiului urma să suporte penalități în sumă totală de 6,1 și, respectiv, de 0,22 mil.lei.

• 
  Administrarea transportului urban în mun.Chișinău prin intermediul a 2 ÎM și 17 operatori privați este ineficientă, deoarece în acest fel pasagerii sunt obligați să întrețină administrațiile tuturor acestor întreprinderi. Astfel, în anul 2016, pentru salarizarea aparatului administrativ (inclusiv plățile aferente) al ÎM RTEC, au fost suportate cheltuieli în sumă de 11,6 mil.lei, iar al ÎM PUA – de 3,2 mil.lei. Totodată, DGTPCC nu dispune de informații veridice privind costul întreținerii aparatului administrativ al operatorilor privați. Fuzionarea ÎM RTEC și ÎM PUA ar avea ca efect economic micșorarea cheltuielilor cu cel puțin 3,2 mil.lei. Dacă administrarea tuturor rutelor din mun.Chișinău ar fi efectuată de către un operator economic, cheltuielile administrative ar fi cu mult mai mici.
  

Reieșind din cele expuse, auditul denotă că APL și operatorii municipali de transport nu au realizat acţiunile stabilite în Strategiile municipale de dezvoltare a transportului urban de pasageri, cum ar fi: implementarea noilor tehnologii de plată a serviciilor de transport și a sistemului de dirijare (control) al traficului, elaborarea şi aprobarea standardelor de calitate şi siguranţă în transportul public, precum şi a specificaţiilor tehnice pentru mijloacele de transport acceptate în transportul public, elaborarea schemei optime de rute, elaborarea politicii de stabilire a tarifelor la serviciile de transport, restructurarea întreprinderilor municipale de transport etc.

6. 
   Transportul rutier de persoane în regim de taxi este parte componentă a administrării serviciilor publice
   

Veniturile totale (fără TVA) raportate statistic pe anul 2016 de operatorii de taxi au constituit 165,5 mil.lei pentru un parcurs cu plată de 51676,9 mii autovehicule/km, din care mun. Chișinău îi revin 109,9 mil.lei venituri declarate (66,4%) și un parcurs de 37678,1 mii autovehicule-km (72,9%).

Media veniturilor înregistrate de operatori din prestarea serviciilor de taxi, pe anul 2016, în profil teritorial, în funcție de parcursul efectuat, a variat semnificativ (de la 1,5 lei/km – în UAT Drochia, până la 22,9 lei/km – în UAT Dondușeni). În mun.Chișinău și mun.Bălți acest indice a constituit 2,9 lei/km și, respectiv, 3,0 lei/km. Aceste discrepanțe sunt cauzate de riscul de nedeclarare a cheltuielilor și, respectiv, a parcursului conform foilor de parcurs, acestea, ca rezultat, urmând a fi acoperite cu venituri nedeclarate.

• 
  Caracteristica transporturilor în regim de taxi și a competențelor de administrare a serviciului public.
  

Transporturile rutiere de persoane sau bunuri în regim de taxi sunt activități de interes public pentru populație, executate, de regulă, în interiorul unei localități, numai de către operatorii de transport rutier care dețin licență/sunt înregistrați oficial în Registru⁵³.

Conform pct.29 și pct.60 din Regulamentul aprobat prin HG nr.854 din 28.07.2006, organizarea serviciilor de transport se efectuează de APL prin aprobarea Regulamentului de transportare a călătorilor (inclusiv în regim de taxi de călători şi bunuri).

Deși cadrul legal stabilește regimul de activitate a transporturilor rutiere de bunuri în regim de taxi, aceste prevederi nu sunt aplicate la nivelul autorităților locale în administrarea activităților de transport și, respectiv, prin abordare în aspect fiscal ca o sursă de venit stabilită în buget ca taxă locală.

Situația este condiționată de incoerența reglementărilor normative, prin lipsa specificării conform clasificatorului transporturilor rutiere⁵⁴ a modului de autorizare și desfășurare a activității, precum și a faptului, că prevederile Codului fiscal stabilesc obiectul și baza impunerii doar pentru mijloacele de transport auto de călători.

În prezent, cadrul normativ nu delimitează exhaustiv atribuțiile în administrarea publică a transporturilor rutiere, iar cele existente, adresate autorităților locale, nu sunt aplicabile.

Reglementările normative prin care serviciile publice de transport rutier de călători sunt efectuate de persoane autorizate sub supravegherea autorității publice locale nu sunt executate în deplină măsură, aceste inconsecvențe fiind evidente, în special, în cazul transporturilor în regim de taxi.

Este necesar de remarcat că, în scopul exercitării funcțiilor prevăzute prin art.12-art.15 din Codul transporturilor rutiere, în contextul necesității de organizare a transportului rutier contra cost în trafic local, Consiliilor locale şi municipale le-au fost atribuite funcții doar ce țin de transportul rutier de persoane prin servicii regulate, nefiind prevăzute expres atribuții și funcții ce țin de activitatea în regim de taxi.

Astfel, actele normative nu reglementează exhaustiv raporturile juridice aferente situațiilor specifice, fapt care afectează domeniul serviciilor de taxi și interesul public, spre deosebire de țările vecine (România, Ucraina), unde în acest sens, pentru acest regim specific de activitate transport persoane/mărfuri-bunuri, sunt adoptate acte normative speciale de reglementare, prin care autorizarea și organizarea serviciilor de transport conform competențelor sunt atribuite autorității locale.

Autoritățile locale, în contextul responsabilităților stabilite⁵⁵ față de buna organizare a activității de transport rutier în regim de taxi, emit decizii referitoare la locurile de așteptare sau staționare a taxiurilor, precum și unele condiții de organizare a activității respective⁵⁶, condiții care nu sunt asigurate de autorități⁵⁷.

•