Uniunea Europeană: istorie, instituţii, politici

4.Implementarea actelor normative adoptate

Eficienţa şi puterea juridică a cadrului legislativ al dialogului politic dintre Republica Moldova şi UE variază de la un document la altul.

Cel mai important document în acest sens poate fi considerat Acordul de Parteneriat şi Cooperare. Dar, cu toate că UE consideră acest acord drept baza juridică a noilor relaţii cu Republica Moldova, APC este concomitent important dar şi ineficient.

Acordul este important prin faptul că a fost şi rămâne drept bază juridică a relaţiilor ţării noastre cu UE. APC este ineficient, din cauza că reprezintă un acord-cadru, cu mai multe formulări vagi, care, practic, nu a fost dezvoltat în domenii concrete (această etapă începe abia acum). În plus, s-au scurs nouă din cei zece ani de validitate, ambele părţi contractuale – Republica Moldova şi UE – gândindu-se la un nou acord ce urmează a fi încheiat în 2008.

Din acest motiv, APC a rămas pe planul doi şi după lansarea PEV, când implementării unui document politic, cum este Planul de Acţiuni, i s-a acordat mult mai multă atenţie, decît APC, care este un document juridic. Republica Moldova, după cum a menţionat Comisarul European pentru relaţii externe dna Benita Ferrero-Waldner, a plasat Planul de Acţiuni în centrul preocupărilor autorităţilor centrale. Documentul este foarte important şi prin faptul că include, la capitolul economic şi social, prevederi ale Strategiei de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (SCERS), implementarea căreia este susţinută de Banca Mondială şi de alte instituţii financiare internaţionale.

În prezent toate eforturile guvernării sunt orientate spre implementarea Planului de Acţiuni, deşi, dacă acest lucru nu va reuşi, nici o parte nu va fi penalizată (se pare că UE în acest caz ar avea de soluţionat mai puţine probleme). Situaţia însă este complicată din motivul că implementarea Planului de Acţiuni are loc într-un mod în care evoluţia procesului este influenţată de tendinţe contradictorii.

Una din acţiuni care ar aduce autorităţilor moldoveneşti dividende politice serioase este încheierea unui acord de asociere şi obţinerea liberei circulaţii a persoanelor. Or, pentru a obţine aceste favoruri din partea UE, este necesar a promova mai multe reforme democratice şi economice, dar hotărîrile guvernului în acest domeniu fie că nu sunt obligatorii, fie că nu pot fi îndeplinite. Două exemple sunt concludente în acest sens.

Primul se referă la Strategia de integrare europeană a Republicii Moldova. Acest document, conform decretul Preşedintelui din 2002, trebuia să fie elaborat de Comisia naţională pentru integrare europeană. Documentul trebuia adoptat de CNIE, iar apoi aprobat de Parlament. În 2004 o nouă decizie a fost luată în acest sens: în luna aprilie Guvernul a decis că MAE IE trebuie să elaboreze documentul de referinţă. MAE IE a coordonat, împreună cu Institutul de Politici Publice din Chişinău, elaborarea Strategiei, dar fiindcă hotărîrea de guvern prevedea doar elaborarea documentului, probabil că MAE IE a interpretat acest document ad litteram, adică documentul a fost elaborat, dar nu şi transmis Guvernului pentru aprobare sau discutare.

Al doilea exemplu ţine de cooperarea transfrontalieră (hotărîrea 1069 din 8 octombrie 2004). Prin această hotărîre a fost aprobată concepţia cooperării transfrontaliere pentru perioada anilor 2004 - 2006, inclusiv în cadrul Programului de Vecinătate cu UE. Perioada pentru care este prevăzută cooperarea a expirat, dar nici un fel de activităţi încă n-au fost întreprinse. Asta se întîmplă deoarece Concepţia este destul de generală, iar Programul de Vecinătate, lansat de UE, a fost practic un eşec al ei.

Dar nici poziţia UE cu privire la implementarea PARMUE nu este foarte clară. Sigur, UE ar dori să atingă scopul declarat al PEV şi să aibă alături Moldova (şi alţi vecini), devenită o ţară prosperă, democratică şi bine guvernată. Din aceste considerente, s-au întreprins acţiuni precum monitorizarea frontierei moldo-ucrainene, nominalizarea reprezentantului special pentru Moldova, deschiderea Delegaţiei Comisiei Uniunii Europene la Chişinău, acordarea promisă a preferinţelor comerciale autonome etc. Dar, în multe cazuri implicarea UE este formală, de exemplu în cazul Programului de Vecinătate, care a fost introdus cu o mare întîrziere, şi implementarea căruia depinde şi de capacitatea de cofinanţare a României. Sau alt exemplu, care a mai fost menţionat – PARMUE este mai mult un document intern al Moldovei, decît un document de colaborare cu UE.

La un an de la semnarea Planului de Acţiuni, mulţi cetăţeni ai Moldovei consideră dialogul dintre cele două părţi drept echilibru între promisiunile UE şi declaraţiile Moldovei despre implementarea Planului de Acţiuni. Se produce impresia că există o înţelegere tacită între autorităţile Republicii Moldova şi cele de la Bruxelles: UE laudă Moldova pentru unele succese şi critică prudent în unele privinţe (de exemplu, necesitatea asigurării independenţei justiţiei, luptei cu corupţia etc.) Totodată Bruxelles-ul aude greu solicitările Moldovei privind deschiderea unei perspective de aderare, sau liberalizarea regimului de vize, problemă foarte importantă în condiţiile cvazi-izolării Moldovei.

O astfel de ambiguitate se datorează probabil lipsei de certitudine, de finalitate în relaţiile Republicii Moldova cu UE. Toate statele care au aderat sau cărora li s-a deschis perspectiva de aderare au avut o motivaţie hotărîtoare pentru reforme – perspectiva de a deveni membru al UE. Şi această perspectivă le-a fost oferită, în pofida tuturor problemelor, din cauza că toate aceste state au fost mereu percepute ca state europene.

Ţara noastră însă mereu a fost şi este percepută ca o ţară din altă lume – sovietică. Din această cauză Moldova este ţinută în cadrul APC şi în limitele unei strategii de vecinătate, cu consecinţele respective. Eforturile UE sunt explicabile – de exemplu, misiunea de monitorizare a frontierei a fost lansată doar atunci cînd Moldova a devenit, practic, vecină cu Uniunea Europeană, dar nu atunci cînd conflictul transnistrean trecea prin faza de ostilităţi.

Sunt interesante şi luările de poziţii ale oficialilor de la Bruxelles, care, ca şi guvernările de la Chişinău din trecut, folosesc instrumentul dublului mesaj – unul pentru uz intern şi altul pentru uz extern. În cele ce urmează aducem cîteva exemple de acest fel.

În cadrul vizitei Troicii UE la nivel de miniştri de externe, însoţită de Înaltul reprezentant al Uniunii Europene pentru PESC, dl Javier Solana (14 februarie 2001), a fost menţionat că APC rămâne în continuare baza juridică a relaţiilor UE-RM, dar este important de a stabili direcţia în care merge ţara şi de a continua reformele. Stabilirea bunelor relaţii cu CSI şi Rusia nu este un impediment pentru perpetuarea relaţiilor cu UE.

La 29 iunie 2001, în cadrul vizitei Preşedintelui Republicii Moldova, Vladimir Voronin, la Bruxelles, Preşedintele Comisiei Europene, Romano Prodi, a declarat că Moldova are şanse reale de a se integra în structurile europene, şi va fi admisă în UE împreună cu Ucraina într-un mod special. Un an mai târziu, în octombrie 2002, într-un interviu acordat ziarului „La Stampa”, acelaşi Romano Prodi, vorbind despre limitele extinderii UE, a plasat Republica Moldova şi Ucraina în acelaşi context cu Israelul şi ţările africane, excluzând posibilitatea aderării Republicii Moldova la UE. La 9 aprilie 2003, la summit-ul de la Belgrad al Procesului de Cooperare în Europa de Sud-est (la care a participat şi preşedintele Vladimir Voronin), Romano Prodi a declarat că orice ţară din Europa de Sud-est poate pretinde la aderarea la UE, dând asigurări că forurile europene vor acorda asistenţă statelor pretendente.

Declaraţii diferite, cu diferite ocazii, a făcut şi fostul Comisar European pentru extindere Gunter Verheugen. La al şaselea Consiliu de Cooperare Republica Moldova - UE (26 februarie 2004) dânsul a menţionat că implementarea Planului de Acţiuni este pentru Moldova un proces continuu, fiindcă deşi perspectiva de membru nu este inclusă, ea nu este nici exclusă. Comisarul European a mai declarat, că dacă Planul de Acţiuni va fi implementat cu succes, substanţa relaţiilor dintre UE şi Moldova va fi mai consistentă decât cea dintre UE şi unele state din Balcani.

Dar la sfârşitul aceluiaşi an (23 noiembrie), într-un interviu pentru agenţia United Press International, dl Verheugen declara că „frontiera de est a UE va fi frontiera de vest a fostei Uniuni Sovietice – cu excepţia statelor baltice.”

Dna Benita Ferrero-Waldner, Comisar European pentru relaţii externe, făcând referire la alegerile parlamentare din martie 2005, a declarat în cadrul şedinţei Parlamentului European din 23 februarie 2005 că în Planul de Acţiuni, UE şi Moldova au convenit că relaţiile vor depinde de gradul de alăturare a Moldovei la standardele şi valorile comune, şi de capacitatea Moldovei de implementa acţiunile decise de comun acord.

Această formulare poate să însemne multe. Dar la al optulea Consiliu de Cooperare (11 aprilie 2006), în legătură cu declaraţia Primului ministru al Moldovei cum că aderarea la UE a devenit o intenţie fermă a Moldovei din 2002, dna Ferrero-Waldner a spus că UE cunoaşte aspiraţiile Moldovei, dar Chişinăul trebuie să înţeleagă că aderarea la UE nu este în prezent un obiectiv realist, şi orice discuţii pe această temă sunt cel puţin premature. PEV (care exclude aderarea la UE pentru Moldova) rămâne un cadru suficient pentru relaţiile dintre cele două părţi.

Revenind la Planul de Acţiuni vom menţiona că aplicabilitatea acestui document şi implementarea lui depind de Programul naţional de implementare a Planului de Acţiuni (PNIPA). Acest Program reprezintă un document voluminos, în care sunt detaliate acţiunile ce trebuie întreprinse în conformitate cu Planul de Acţiuni.

Este interesant că elaborarea PNIPA a fost iniţiată de MAE IE încă în vara anului 2004, cu jumătate de an înainte de aprobarea şi semnarea PARMUE de ambele părţi. La o primă etapă, colaboratorii MAE IE au avut de depăşit probleme serioase în coordonarea acestui document. Unul din motive a fost nedorinţa mai multor funcţionari de a-şi asuma obligaţii suplimentare, şi utilizarea, din vechea obişnuinţă, a formulelor generale de tip „... a perfecţiona....a spori...” ş.a. Al doilea motiv a fost pregătirea insuficientă a funcţionarilor în problematica UE. O influenţă negativă asupra calităţii PNIPA a avut-o şi faptul, că perioada de elaborare a documentului a coincis cu expirarea mandatului Guvernului (sfârşitul anului 2004) şi cu formarea noului Guvern după alegerile parlamentare din martie 2005.

Deşi MAE IE a compilat în timp util propunerile ministerelor într-un singur document, la începutul anului 2006 s-a revenit la PNIPA, fiind solicitată concretizarea documentului. În acest mod s-a reuşit elaborarea unei noi versiuni a PNIPA, mult mai detaliate şi mai concrete, chiar dacă documentul nu era lipsit de lacune. De exemplu, una din activităţile din domeniul combaterii corupţiei era formulată în modul următor: „Eficientizarea activităţii organelor antrenate în lupta contra corupţiei”. Termen de realizare – semestrial, organele responsabile – MAI, Procuratura Generală, CCCEC. Formularea este foarte generală, nu este clar de ce această activitate trebuie realizată trimestrial (şi nu permanent, de exemplu), iar lista instituţiilor responsabile ar trebui completată cu SIS, Serviciul Vamal, Servicicul Grăniceri şi, eventual, cu unele organizaţii neguvernamentale (cum ar fi Transparency International Moldova).

La modul general, însă, documentul este util şi necesar. În afară de faptul, că redacţia finală aparţine MAE IE, care insistă ca toate prevederile Planului de Acţiuni să fie realizate, este pozitiv şi aceea că lucrul asupra documentului i-a făcut pe autori să aibă o abordare mai responsabilă a obligaţiunilor lor. Un alt aspect pozitiv este că în perioada elaborării, noua versiune a PNIPA a fost accesibilă societăţii civile, fiindcă documentul a fost plasat pe pagina WEB a MAE IE.

Accentul final privind aplicabilitatea Planului de Acţiuni se pune în rapoartele de implementare a Planului de Acţiuni. Aceste rapoarte produc impresia unor documente mai generale decât PNIPA şi, uneori, este greu de înţeles cât de plenar a fost realizată o acţiune sau alta sau dacă există probleme care trebuiesc soluţionate ori, folosind limbajul negociatorilor tratatelor de aderare, „capitolul este închis”. Concluzia este confirmată şi în două documente elaborate de Comisia Europeană, şi anume: documentul de lucru „Instrumentul de implementare a PARMUE. Paşii principali până în martie 2006” (16 iunie 2005), şi nota informativă „Implementarea PARMUE. Realizări şi probleme” (23 noiembrie 2005).

Primul document formulează priorităţile implementării Planului de acţiuni, aşa cum le vede UE. În domeniul dialogului politic acestea sunt:

• 
  eforturi susţinute în găsirea unei soluţii viabile pentru soluţionarea conflictului transnistrean;
  
• 
  consolidarea stabilităţii şi eficienţei instituţiilor democratice;
  
• 
  libertatea mass-media;
  
• 
  reforma administrativă şi judiciară.
  

După cum vedem, UE a exclus dimensiunea sud-est europeană a cooperării regionale din lista priorităţilor. În al doilea document sunt evaluate rezultatele care, în linii mari, constau în faptul că, în mai multe domenii, Moldova a înregistrat progrese. Este evaluată pozitiv situaţia ce ţine de controlul frontierei moldo-ucrainene şi de problema transnistreană. Dar chiar şi în domeniile unde a fost înregistrat un bun progres, implementarea Planului de Acţiuni este problematică. Această situaţie se referă şi la dialogul politic, asupra calităţii căruia influenţează negativ lipsa de finalitate a perspectivei europene a ţării.

Bineînţeles că putem judeca despre dialogul politic după astfel de fapte, precum nominalizarea reprezentantului special al UE pentru Moldova dl Adriaan Jacobovicz de Szeged, instituirea ambasadei Republicii Moldova pe lângă UE (1 ianuarie 2005) şi respectiv deschiderea Delegaţiei UE la Chişinău (6 octombrie 2005) ş.a. Totuşi, dialogul ar fi mult mai consistent şi mai rezultativ, dacă Moldovei i-ar fi deschisă o perspectivă, fie şi de lungă durată, de aderare la UE.

Fiind subiect al PEV, Republica Moldova încearcă să valorifice şi o altă modalitate de apropiere de UE, care în 2000 a fost deschisă pentru 5 ţări din Balcanii Occidentali, şi anume Procesul de Stabilizare şi Asociere, sau filiera sud-est europeană.