Gospodarka I polityka przestrzenna



Yüklə 447,05 Kb.
səhifə1/8
tarix22.01.2018
ölçüsü447,05 Kb.
  1   2   3   4   5   6   7   8


Maciej Borsa

Gospodarka i polityka przestrzenna



skrypt dla studentów

Wyższej Szkoły Społeczno-Ekonomicznej
w Warszawie


część druga:
POLITYKA PRZESTRZENNA






Warszawa, luty 2004

© wyższa szkoła społeczno-ekonomiczna

ul. Kasprzaka 29/31

01-234 Warszawa

tel. (0-22) 877-07-22, 877-07-26


SPIS TREŚCI


© wyższa szkoła społeczno-ekonomiczna 3

ul. Kasprzaka 29/31 3

01-234 Warszawa 3

tel. (0-22) 877-07-22, 877-07-26 3

Notka informacyjna 6

Polityka przestrzenna 7

Teoria i praktyka polityki przestrzennej 7

Uwarunkowania polityki przestrzennej 12

Przemiany społeczne) 13

Rozwój gospodarczy 16

Rozwój struktur środowiskowo-terytorialnych 19

System władzy publicznej 24

Realizacja polityki przestrzennej 26

Podmioty i instrumenty zarządzania przestrzenią 27

Polityka przestrzennego zagospodarowania kraju 34

Kierunki rozwoju przestrzennego Europy 39

Podstawy planowania przestrzennego 47

Pojęcie ładu przestrzennego 47

Metodologia programowania
i planowania 52


Struktura osadnicza 52

Infrastruktura społeczna 56

Infrastruktura techniczna 61

System planowania przestrzennego 64

Podstawy prawne 64

Planowanie regionalne 71

Planowanie miejscowe 76

Planowanie a proces inwestycyjny 90

Bibliografia 93

Pytania kontrolne 96


Notka informacyjna

W pierwszej części skryptu zaprezentowane zostały podstawy teoretyczne gospodarki przestrzennej oraz jej współczesne wyzwania. W tej części – drugiej, omówiony jest praktyczny wymiar gospodarowania przestrzenią: polityka przestrzenna i jedno z jej najważniejszych narzędzi – planowanie przestrzenne. W kolejnych rozdziałach przedstawione zostały możliwości kształtowania warunków działania i zachowania podmiotów gospodarczych oraz innych użytkowników przestrzeni – poprzez bezpośrednie przekształcanie fizycznego otoczenia, w którym one działają.

Na końcu każdego rozdziału umieszczono pytania kontrolne – wskazujące na zagadnienia, które warto zapamiętać. Na końcu tej części skryptu zestawiono wszystkie pytania kontrolne, dotyczące problematyki obu jego części – powinno to ułatwić Czytelnikowi sprawdzenie, czy potrafi samodzielnie poruszać się w problematyce omawianych zagadnień.

Polityka przestrzenna

Polityka przestrzenna jest to planowa działalność, polegająca na wykorzysty­waniu znajomości praw rządzących kształtowa­niem i użytkowaniem przestrzeni w celu najbardziej racjonalnego jej zagospodarowania. Na całość systemu regulującego rozwój przestrzenny składają się:


  • polityka przestrzenna, poprzez którą władze publiczne ustalają cele i środki kształtowania zagospodarowania przestrzeni w określonych, zmiennych w czasie warunkach zewnętrznych (społecznych, ekonomicznych, technicznych, politycznych);

  • mechanizm podejmowania decyzji przestrzennych wraz z instrumentami dostępnymi dla ich realizacji; decyzje przestrzenne powinny być zgodne z polityką przestrzenną – zakres tej zgodności stanowi o skuteczności polityki przestrzennej;

  • planowanie przestrzenne, które poprzez tworzenie projektów zagospodarowania przestrzennego wspiera określanie koncepcji polityki przestrzennej i uczestniczy aktywnie w ich realizacji.

Teoria i praktyka polityki przestrzennej

Polityka przestrzenna zajmuje się celami i sposobami praktycznego działania polegającego na kształtowaniu, użytkowaniu i przekształcaniu śro­dowiska przestrzennego przez człowieka. Jest to zadanie skomplikowane, gdyż liczba podmiotów czynnie wpływających na kształt środowiska przestrzen­nego jest ogromna. Każdy podmiot gospodarujący w przestrzeni i użytkujący ją, ­od gospodarstwa domowego aż po rząd, kieruje się swoimi celami i motywami w użytkowaniu przestrzeni. Nieliczne z tych podmiotów mają świa­domość bezpośrednich, a jeszcze rzadziej pośrednich, przestrzennych impli­kacji swego działania. Ich wpływ na rzeczywisty obraz środowiska jest wycinkowy, ale ze względu na ilość takich podmiotów, sumaryczny efekt ich działania jest znaczący.

Uważa się, że większość zmian w środowisku i w zagospodarowaniu przestrzennym odbywa się w sposób przypadkowy. Nie można więc mieć pewności co do sumarycznego efektu jaki ze sobą przyniosą. Zapobiegać efektom niekorzystnym lub niepożądanym może całościowa, wielodyscyplinarna, świadoma swoich celów polityka przestrzenna. Podejmować może ona próby koordynacji lub nawet sterowania wszelkimi działaniami, które wywołują trwałe skutki w przestrzeni. Należy jednak zaznaczyć, że obok polityki przestrzennej duże znaczenie w procesach codziennego użytkowania przestrzeni, wpływających na jej przemiany, ma kultura środowiskowa całego społeczeństwa – milionów bezimiennych użyt­kowników przestrzeni.

Polityka w szerokim rozumieniu jest sferą, w której, na podstawie przyjętego systemu wartości, następuje ustalanie celów i środków działania realizacyjnego. Najogólniejszym zadaniem polityki rozwoju jest więc ustalanie strategicznych celów w jej przedmiocie – w trzech wymiarach: społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Polityka przestrzenna jest, obok polityki społecznej i polityki gospodarczej, główną składową polityki rozwoju.



Problemy decyzyjne, przed którymi stoi polityka przestrzenna, można roz­patrywać w formie trzech następujących pytań:1 )

  • "co chcemy (lub „co należy”) osiągnąć?" – jest to problem formułowania celów rozwoju, nazywany postulacją;

  • "jak to osiągnąć?" – jest to problem wskazania sposobu osiągnięcia sformułowanych celów; ponieważ chodzi tu o wybór sposobu najlepszego, jest to więc problem optymalizacji;

  • "czym (lub „z czego”) to osiągnąć?" – jest to problem instrumentów i zasobów niezbędnych do osiągnięcia celów wybranym sposobem; jest to więc problem wdrażania lub realizacji polityki.

Odpowiedzi na te trzy pytania nie następują jednak sekwencyjnie, lecz zachodzi między nimi sprzężenie zwrotne. Podczas określania sposobu osiągania założonych celów może się bowiem okazać, że są one zbyt trudne w realizacji, lub też że ich realizacja mogłaby zająć zbyt wiele czasu. Wówczas modyfikacji mogą ulec same cele i proces odpowiedzi na wymienione wyżej trzy pytania musi zostać powtórzony od początku. Podobnie odpowiedź na trzecie pytanie – o środki realizacji celu – może zrodzić konieczność modyfikacji sposobu osiągania celów lub nawet wpłynąć na zmianę pierwotnie założonych celów. Wszystkie trzy pytania są więc głęboko od siebie zależne.

W tym systemie planowanie przestrzenne pełni funkcje optymalizacyjne. Odpowiada (lub powinno odpowiadać) na pytanie o sposoby osiągania założonych celów. Aby planowanie przestrzenne było skuteczne, musi posiadać sprawne sprzężenia z dwoma pozostałymi członami systemu: władzą podejmującą decyzje i ze sferą realizacji elementów zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, aby planowanie przestrzenne było skutecznym narzędziem polityki przestrzennej, musi być ono włączone w system gospodarki i polityki przestrzennej.

Niepodobna też prawidłowo rozwiązywać problemów decyzyj­nych bez właściwego rozpoznania elementów rzeczywistości, który się chce zmienić, czyli bez badań poznawczych dotyczących przed­miotu decyzji. Z drugiej strony prowadzenie badań poznawczych powinno być inspirowane potrzebami praktyki. Dlatego sfera badawcza polityki przestrzennej powinna również łączyć się ściśle z systemem polityki przestrzennej jako działalności praktycznej.

Pojęcie polityka przestrzenna funkcjonuje zarówno w aktach prawnych, dokumentach politycznych, jak też w badaniach naukowych. Jako dyscyplina nauki, polityka przestrzenna tworzy dopiero swój system teoretyczny – jest bowiem dyscypliną względnie młodą. Nauka teoretyczna dopiero od niedawna zajmuje się problemami gospodarki przestrzennej, włączając w nie wiele tradycyjnych dyscyplin specjalistycznych. Podkreśla się jednak praktyczne podejście do spraw polityki przestrzennej, reprezentowane przede wszystkim przez badaczy wywodzących się z praktyki administracyjnej. We współczesnej nauce bowiem – problemy decyzyjne ­obok poznawczych – znajdują coraz ważniejsze miejsce.

Poszukując definicji polityki przestrzennej można stwierdzić, że "nauka o polityce przestrzennej lub teoria polityki przestrzennej bada warunki i możliwości celowego kształtowania, rozwoju i użytkowania przestrzeni. Natomiast zadaniem polityki przestrzennej jako praktyki – jest realizacja zamierzeń. W tym celu potrzebne są wyobrażenia celów, należyte instrumenty i dostateczne możliwości działania pod­miotów tej polityki”.2 )

Podmiotami polityki przestrzennej jako sfery działania są podmioty władzy publicznej. Usta­lają one cele i środki kształtowania, zagospo-darowania i użytkowania przestrzeni. Polityka przestrzenna polega więc na świadomym posługiwaniu się dostępnymi narzędziami jej realizacji przez państwo lub instytucje związane z państwem.

Polityka przestrzenna ma za zadanie usta­lanie celów i środków kształtowania, zagospodarowania i użytkowania przestrzeni. Narzędziami polityki przestrzennej jako sfery działania są:



  • normowanie,

  • programowanie i planowanie przestrzenne,

  • administracja i egzekwowanie.

Polityka przestrzenna polega więc na świadomym posługiwaniu się przydatnymi narzędziami przez państwo lub instytucje związane z państwem, zmierzającym do celowego kształtowania, rozwoju i użytkowania przestrzeni. Mimo, że również decyzje i przedsięwzięcia prywatnych podmiotów wpływają na kształtowanie przestrzeni, to pojęcie polityki przestrzennej ogranicza się zwykle do sfery działania podmiotów publicznych, ponieważ to one zmierzają do korygowania przedsięwzięć podmiotów prywatnych zgodnie ze społecznymi celami nadrzędnymi.

Jest to cecha charakterystyczna współczesnej epoki, która przywiązuje coraz większą wagę do skutecznej instrumentacji zadań i perfekcji narzędzi wykonawczych, nawet kosztem zainteresowania celami, jakim mają one służyć. Sprowadza się to do znanej opinii, że „cywilizacja współczesna jest raczej cywilizacją środków niż cywilizacją celów – co oznacza, że przejawia większe zaintereso­wanie pytaniami, jak coś uczynić – i większą sprawność w odpo­wiedzi na takie pytania – niż w pytaniach, dlaczego i po co mamy to właśnie czynić". 3 )

Działanie polityki przestrzennej jako regulatora w systemie gospo­darki przestrzennej wyraża się w oddziaływaniach między podmiotami polityki przestrzennej a podmiotami gospodarczymi. Publiczne podmioty polityki przestrzennej od­działują na podmioty gospodarcze, aby ich działalność na zagospodarowywanych przez nie terenach we własnym interesie – podporządkowana była potrzebom społeczeństwa i gospodarki jako całości. Innymi słowy, swoboda gospodarowania na swoim terenie jest ograniczana z chwilą kolizji tego użytkowania z nadrzędnymi interesami danej społeczności. Polityka przestrzenna, jak każda polityka, polega na formułowaniu celów i doborze środków do ich realizacji.

Na podstawie omówionych poprzednio oddziaływań podmiotów gospodar­czych na wykorzystanie i zagospodarowanie ich terenów, można zadania polityki przestrzennej ująć w następujące grupy:



  • utrzymanie prawidłowej struktury użytkowania terenów, to jest zachowanie racjonalnych proporcji między różnymi rodzajami użytkowania, zarówno w skali lokalnej, regionalnej, jak i w skali kraju lub kontynentu;

  • stworzenie warunków do efektywnego działania podmiotów gospodarczych na ich terenach, głównie przez rozbudowę niezbędnych systemów infrastruktury technicznej i społecznej;

  • alokacja funkcji społeczno-gospodarczych i poszczególnych inwestycji z uwzględnieniem z jednej strony interesów podmiotu gospodarczego (inwestora), a z drugiej – nadrzędnych interesów społecznych;

  • kontrola wykorzystania każdego fragmentu przestrzeni pod kątem jej efektywności, przy przestrzeganiu warunków racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych i antropogenicznych oraz zachowania walorów środowiska przyrody;

  • ogólny nadzór nad konserwacją istniejącego majątku trwałego i stanem, w jakim utrzymywane są tereny, budynki i urządzenia zagospodarowania przestrzennego.

Wymienione zadania stwarzają warunki do racjonalnego organizowania przestrzeni i egzekwowania ładu przestrzennego. Eliminują one też, lub minimalizują, konflikty powstające pomiędzy funkcjami społeczno-gospodarczymi i po­szczególnymi podmiotami gospodarczymi na tle wykorzy­stywania ograniczonej przestrzeni i jej zasobów.

Tak więc w odróżnieniu od pojęcia gospodarki przestrzen­nej, która jest w jakimś zakresie prowadzona przez wszystkie gospodarstwa domowe, podmioty gospodarcze i władze publiczne – tylko te ostatnie prowadzą politykę przestrzenną, w ramach swej odpowiedzialności za całość gospodarki przestrzennej. Polityka przestrzenna jest więc pojęciem węższym od gospodarki przestrzennej. Jeszcze węższym pojęciem jest planowanie przestrzenne które jest najważniejszym, lecz nie jedynym środkiem polityki przestrzennej dla zapewnienia ładu przestrzennego, czyli racjonalnej organizacji przestrzeni.

Efektywność oddziaływania podmiotów polityki przestrzennej jako regulatorów systemu gospodarki przestrzennej jest funkcją nie tylko ich sprawności, lecz także roli i rangi, jaką przypisuje się im w systemie planowania i programowania rozwoju. Jednak nawet w najbardziej zaawansowanych pod względem polityki przestrzennej krajach, stosowane instrumenty i środki polityki przestrzennej nie zawsze odnoszą pożądany skutek. Polityka przestrzenna powinna być bowiem integralnie "wbudowana" w system sterowania rozwojem kraju i posiadać odpowiedni do jej zadań aparat wykonawczy.

Polityka przestrzenna, oprócz wizji sposobu zagospodarowania przestrzeni, czyli pożądanego kształtu przestrzennego danego obszaru, powinna także zawierać systemową instrumentację realizacji takiej wizji. Możliwe jest korzystanie z następujących środków realizacji wytyczonych celów i kierunków:



  • środki prawne i struktury organizacyjne – tworzące podstawę systemową polityki władz publicznych w kształtowaniu przestrzeni;

  • środki nakazowo-zakazowe – spełniające normatywną funkcję regulacyjną zagospodarowania przestrzeni;

  • bezpośrednie inwestycje publiczne – zaspokajające potrzeby społeczne, ale też stymulujące zachowania podmiotów niepublicznych w przestrzeni;

  • środki ekonomiczne – stymulujące realizację pożądanych społecznie rozwiązań;

  • uspołecznienie procesów podejmowania decyzji – jako narzędzie rzeczywistej kontroli i partycypacji społecznej; organizacje społeczne mogą spełniać funkcje kontroli, wczesnego ostrzegania i aktywnego wspierania;

  • nauka, tworząca podstawy teoretyczne, poznawcze i metodologiczne funkcjonowania systemu racjonalnego kształtowania przestrzeni.

Konieczne jest także opracowywanie oraz stosowanie metod stałej obserwacji i oceny zachodzących przemian społecznych, ekonomicznych i przestrzennych – monitoringu rozwoju przestrzennego.

Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

  • Kto jest podmiotem polityki przestrzennej jako sfery działania?

  • Jakie funkcje w „polityce przestrzennej” pełni „planowanie przestrzenne”?

  • Co powinno składać się na systemową instrumentację polityki przestrzennej?

Uwarunkowania polityki przestrzennej

Dla systemowego ujęcia strategicznych celów rozwoju i określenia kryteriów kształtowania struktur przestrzennych należy powiązać cele rozwoju przestrzennego ze strategicznymi celami rozwoju społeczno-gospodarczego i paradygmatem rozwoju zrównoważonego. Wynika to z generalnych prawidłowości rzeczywistego rozwoju, w którym oddziaływania uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, ekologicznych i przestrzennych są współzależne.

W warunkach wzrastającej złożoności rozwoju, wzmocnienie spójności celów społecznych, ekologicznych, ekonomicznych i przestrzennych staje się niezbędne ze względu na :


  • coraz większy wpływ integracyjnego oddziaływania uwarunkowań i czynników rozwoju (społecznych, przyrodniczych, ekonomicznych, techniczno-technologicznych, przestrzennych i organizacyjnych) na sprawność funkcjonowania i efektywność rozwoju złożonych struktur,

  • uczestniczenie w procesach rozwoju coraz większej liczby, coraz bardziej wyspecjalizowanych, podmiotów gospodarczych, grupujących się w zróżnicowane sektorowo i terytorialnie struktury organizacyjne, podejmujących w wyniku społecznego podziału pracy realizację różnych celów i kierujących się własnymi kryteriami oceny i wartościowania, cząstkowymi kalkulacjami ponoszonych nakładów i uzyskiwanych efektów w ich ramach organizacyjnych, a często także autonomicznymi dążeniami, sprzecznymi z realizacją celów ogólnospołecznych,

  • wzrost wzajemnej kolizyjności celów, występującej szczególnie przy wielorakiej przydatności przestrzeni dla różnych sfer działalności człowieka oraz wzrastającej złożoności struktur przestrzennych.

Takie systemowe ujęcie celów strategicznych tworzy warunki do kształtowania, w długookresowym procesie rozwoju, sytuacji synergicznych umożliwiających osiąganie wyższej efektywności przez wytwarzanie wartości mnożnikowych, zarówno w sferze efektów, jak i nakładów.

Podstawą ustalania celów w polityce przestrzennej jest analiza uwarunkowań, czyli stanu czynników i kierunku ewolucji trendów związanych z zagospodarowywaniem przestrzeni. Warunki i możliwości celowego kształtowania, rozwoju i użytkowania przestrzeni badane powinny być we wszystkich sferach związanych z ogólnie pojętym rozwojem. Przegląd współczesnych uwarunkowań rozwoju przestrzennego Polski dokonany zostanie w sferze:



  • społecznej,

  • gospodarczej,

  • środowiskowo-terytorialnej,

  • struktur organizacji społeczeństwa (władz publicznych).

Przemiany społeczne4)

W najbliższych latach w Polsce będzie miał miejsce znaczący przyrost ludności w wieku produkcyjnym – średnio o około 5%, w tym na wsi o 8%. Później należy oczekiwać systematycznego spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym, przy wzroście udziału osób w wieku poprodukcyjnym. Trend ten dotyczyć będzie wszystkich regionów, przy czym w niektórych wystąpi ze znacznym nasileniem: w drugim dziesięcioleciu XXI wieku liczba ludności w wieku poprodukcyjnym w województwie zachodniopomorskim i lubuskim wzrośnie o ponad 40%. Mimo to społeczeństwo województw Polski zachodniej i północnej będzie stosunkowo młode. Relacja liczby ludności w wieku produkcyjnym do liczby ludności w wieku przed- i poprodukcyjnym będzie najpierw rosła, a następnie znacząco spadnie.

Poważnym wyzwaniem jest i pozostanie sytuacja na rynku pracy. Szczególnie niebezpieczne dla rozwoju społecznego jest to, że problem braku pracy dotyka szczególnie ludzi młodych – obecnie niemal połowa młodzieży do 24 roku życia (w grupie osób aktywnych zawodowo) nie ma zatrudnienia.

Problemem jest też wysoki udział osób długotrwale bezrobotnych w ogólnej liczbie pozostających bez pracy. Prowadzi to do trwałego wykluczenia społecznego szerokich grup ludności i związanych z tym patologii życia rodzinnego, społecznego i ekonomicznego. Zjawisko początkowo charakteryzowało się dużym zróżnicowaniem przestrzennym, dotykając głównie obszar Polski północnej. Jednak obecne trendy wskazują na stopniową zmniejszanie się różnic przestrzennych – problem zaczyna w większym stopniu dotykać inne regiony kraju.

W związku z trendami demograficznymi wystąpi dodatkowy intensywny nacisk na rynek pracy, zwłaszcza ludzi młodych. Aby nie dopuścić do wzrostu bezrobocia należałoby w okresie do 2010 roku stworzyć ponad milion nowych miejsc pracy. Przy aspiracji do zmniejszenia stopy bezrobocia do poziomu 10% pod koniec dekady trzeba by utworzyć dodatkowo ponad 1,1 mln miejsc pracy.

Wskutek trendów demograficznych i trudności w nadaniu gospodarce pożądanej dynamiki, zagrożenia na rynku pracy będą się pogłębiać, szczególnie w okresie do 2010 roku. Prowadzić to będzie do poszerzania zasięgu zjawisk wykluczenia społecznego, patologii i uzależnienia od pomocy socjalnej państwa. Według danych GUS w roku 2001 z pomocy społecznej skorzystało w Polsce 2140 osób, tj. ok. 5,6% ogółu ludności. Regionalnie wskaźnik ten kształtował się w przedziale od 4,1% w śląskim do 7,8% w warmińsko-mazurskim.


W drugim dziesięcioleciu XXI wieku ogromne wyzwania powstaną w związku ze zwiększeniem się liczby emerytów i rencistów o 2 miliony, którzy pod koniec tego okresu stanowić będą 1/5 ludności kraju. Spowoduje to odczuwalną zmianę potrzeb konsumpcyjnych rynku jak i nowe problemy w polityce społecznej.

Skala migracji wewnętrznych w Polsce uległa w okresie transformacji silnemu ograniczeniu. Proces dopływu siły roboczej ze wsi do miast uległ praktycznie zahamowaniu. Zdynamizowanie w pożądanym zakresie ruchów migracyjnych w relacji wieś-miasto mogłoby być korzystne dla zapewnienia prawidłowego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju i ograniczenia zjawiska marginalizacji społecznej. Wraz z członkostwem Polski w Unii Europejskiej mogą pojawić się zmiany trendów demograficznych. Z jednej strony zwiększeniu może ulec migracja do krajów oferujących lepsze warunki pracy – dotyczyć to będzie prawdopodobnie przede wszystkim ludzi o najlepszym przygotowaniu zawodowym. Z drugiej strony, zwłaszcza w późniejszych okresach, nasilić się może migracja do Polski z krajów biedniejszych.

Poważnym problemem jest nadal wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie i bezrobocie na wsi. Liczba pracujących wyłącznie lub głównie w rolnictwie wynosiła w 2002 r. 2,2 mln osób, tj. 16,6% ogółu pracujących w gospodarce narodowej, a liczba bezrobotnych na wsi 1,2 mln osób. Zróżnicowanie w tym zakresie jest bardzo duże, zwłaszcza między Polską wschodnią a Polską zachodnią i północną, i ma ono coraz trwalszy charakter. Rolnictwo wytwarza zaledwie 2,7% produktu krajowego brutto. Zmniejszenie liczby osób pracujących w rolnictwie, sprzyjające zwiększeniu jego produktywności, będzie wymagało utworzenia znacznej liczby miejsc pracy w innych sektorach. Przy założeniu, że racjonalny poziom zatrudnienia w rolnictwie powinien wynosić w Polsce ok. 10% (kraje UE-15 = 5%), należy się liczyć z napływem na rynek pracy dodatkowo ok. 2 milionów osób szukujących pracy poza rolnictwem – najwięcej w tych obszarach, w których liczba pracujących w tym sektorze jest bardzo duża.

Nieuchronne dysproporcje w dynamice wzrostu gospodarczego na korzyść głównych aglomeracji oraz procesy restrukturyzacji rolnictwa mogą nasilić napływ ludności wiejskiej do największych miast lub ośrodków o znaczeniu regionalnym. Odpływ części ludności wiejskiej do miast związany z restrukturyzacją rolnictwa i spadkiem zatrudnienia w tym sektorze zrodzić może nowe problemy. Polskie miasta nie są przygotowane do przyjęcia znaczącej liczby nowych mieszkańców. Powstaną tam problemy związane z pracą, zamieszkaniem, infrastrukturą społeczną i techniczną.

W ciągu ostatnich lat obserwowany jest w Polsce znaczny wzrost poziomu wykształcenia, zwłaszcza wśród ludzi młodych. Mimo wysokiej dynamiki wzrostu, udział ludności z wykształceniem minimum średnim, wynoszący obecnie nieco ponad 40%, jest wyraźnie niższy niż w Unii Europejskiej. Szczególnie niski, wobec standardów europejskich, jest udział ludności z wykształceniem wyższym (ok. 10%). Wskaźnik ten jest znacznie zróżnicowany regionalnie, gdyż różna jest dostępność kształcenia. Najmniejsze możliwości kształcenia ma młodzież w obszarach, gdzie nie ma dużych aglomeracji miejskich.

Ogólnie zadowalający jest trend przemian w strukturze kształcenia. W coraz większym stopniu kierunki kształcenia odpowiadają przekształceniom rynku pracy. Obserwuje się regionalne różnice w kierunkach kształcenia, co może być symptomem pewnej specjalizacji regionalnej. W szkolnictwie wyższym szczególnie rozwinęły się kierunki związane z biznesem i administracją; w niektórych regionach ich udział przekracza 1/3. Jednakże znacznie niższy niż w wielu innych krajach europejskich jest w Polsce zakres kształcenia ustawicznego realizowanego w formach pozaszkolnych. Niewielki jest odsetek osób biorących udział w takich formach szkolenia i niewielkie zaangażowanie przedsiębiorców w tym zakresie.

Jakość życia mieszkańców mierzona warunkami dostępu do opieki zdrowotnej, mieszkań oraz zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego i publicznego nie odpowiada oczekiwaniom społecznym. Stan zdrowia mieszkańców Polski uległ w ostatnich latach znaczącej poprawie lecz w dalszym ciągu jest niezadowalający. Poziom opieki zdrowotnej nie jest dostatecznie dobry, a ponadto silnie zróżnicowany zarówno regionalnie, jak również w podziale na miasto i wieś. Dość gęsta sieć obiektów służby zdrowia nie rekompensuje niedostatecznego wyposażenia w sprzęt medyczny i nieodpowiedniej struktury personelu medycznego.

Stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w Polsce jest niedostateczny. Urynkowienie tego sektora nie wpłynęło korzystnie na poprawę sytuacji mieszkaniowej większości społeczeństwa. Liczba budowanych mieszkań uległa w latach 90. drastycznemu zmniejszeniu i pomimo notowanego od 1997 r. stopniowego wzrostu – nadal jest bardzo niska. Poziom bezpieczeństwa, zarówno socjalnego jak i publicznego, jest oceniany przez społeczeństwo jako wysoce niezadowalający. Wynika to z narastania zjawisk marginalizacji społecznej.




Warto odpowiedzieć i zapamiętać:


  • Jakie problemy stwarza dla polskiej wsi wysoki poziom zatrudnienia rolnictwie?

  • Jakie zagrożenia stwarza dla polskich miast wysoki poziom zatrudnienia rolnictwie?




Rozwój gospodarczy

W Polsce procesy gospodarcze zostały w ostatnich czasach zdeterminowane transformacją ustrojową. W jej wyniku gospodarka, zdominowana przez przedsiębiorstwa państwowe, których profil działalności i cele rozwoju kształtowane były w oderwaniu od realnego popytu – została wystawiona na działanie mechanizmów rynkowych. Głęboka nierównowaga systemu doprowadziła do powstania szeregu negatywnych zjawisk, z których najdotkliwsze okazało się bezrobocie oraz jego konsekwencje społeczne. Wysokie tempo rozwoju gospodarczego, charakterystyczne dla drugiej fazy transformacji było efektem głębokiego spadku produkcji w początkowym okresie przekształceń oraz wykorzystywania oczywistych rezerw. Olbrzymim bodźcem rozwojowym był niezaspokojony w poprzednich latach wewnętrzny popyt konsumpcyjny. Część podmiotów gospodarczych znalazła swoje miejsce w nowej rzeczywistości dzięki zmianie sposobu funkcjonowania, prostym zmianom organizacyjnym, przeorientowaniu produkcji.

Ale wiele przedsiębiorstw nie podjęło trudów restrukturyzacji, lub też nie podołało temu wyzwaniu. Zjawisko to miało o tyle pozytywny charakter ekonomiczny, że doprowadziło do podwyższenia konkurencyjności struktury gospodarczej. Negatywną konsekwencją była przede wszystkim redukcja miejsc pracy, niezadowolenie społeczne, utrata poczucia bezpieczeństwa, a wreszcie zwiększenie obciążeń budżetowych spowodowane koniecznością wypłacania zasiłków i zwiększania nakładów na pomoc społeczną. Upadek dużych przedsiębiorstw państwowych doprowadził do dezorganizacji wielu ośrodków osadniczych, w których przedsiębiorstwa te pełniły nie tylko funkcje gospodarcze, ale kształtowały również edukację, kulturę i rozrywkę, tworzyły i utrzymywały infrastrukturę społeczną.

Perspektywy dalszego rozwoju poszczególnych ośrodków i obszarów są zróżnicowane – trendy rozwoju gospodarczego różnią się w poszczególnych regionach. W sposób najbardziej generalny można wyróżnić trzy główne typy obszarów ze względu na występujące w nich problemy strukturalne:



  • obszary nie dysponujące rozwiniętą i wyraźnie ukształtowaną strukturą gospodarczą, ich profil gospodarczy jest wynikiem dosyć przypadkowych, odgórnie kształtowanych procesów, a baza ekonomiczna jest słaba, często z dominującym udziałem rolnictwa;

  • obszary zdominowane przez schyłkowe branże, które wyczerpały swoje możliwości rozwojowe;

  • obszary, w których doszło do zachwiania wewnętrznej spójności struktury gospodarczej ze względu na upadek dużych przedsiębiorstw stanowiących główne ogniwa kooperacji.

Istotnym problemem Polski, różniącym ją od innych krajów europejskich, jest nieproporcjonalnie wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie w stosunku do wytwarzanego w tym sektorze produktu. Jest to skutek specyficznej struktury i historii rozwoju rolnictwa w ostatnich latach. W Polsce centralnej, wschodniej, południowo-wschodniej, dominuje bardzo rozdrobnione rolnictwo indywidualne o średniej powierzchni gospodarstwa poniżej 6-7ha. Natomiast w Polsce zachodniej i północnej przeważają bardzo duże gospodarstwa rolne o różnej formie prawno – własnościowej jako skutek procesów przekształceń i restrukturyzacji dawnych państwowych gospodarstw rolnych, także znacznie większe są gospodarstwa indywidualne – ponad 10% to gospodarstwa 20 hektarowe i większe. W efekcie poziom produktywności, wydajności i towarowości polskiego rolnictwa w porównaniu do standardów europejskich jest dość niski a co najważniejsze jest ogromnie zróżnicowany regionalnie. Różnice te utrwalają się i pogłębiają. Kształtujące się nowe struktury gospodarcze muszą zatem wchłonąć nadwyżki siły roboczej z sektorów schyłkowych i rolnictwa.

W strukturze użytkowania ziemi należy liczyć się z utrwaleniem tendencji do powolnego, lecz trwałego zmniejszania udziału użytków rolnych poprzez rezygnację z uprawy gruntów o niskiej urodzajności. Rodzi to problem odpowiedniego zagospodarowania tych gruntów, które są często przez wiele lat odłogowane i ulegają stopniowej degradacji. Zjawisko to szczególnie silnie zaznacza się w północnej i zachodniej części kraju i dotyczy głównie tzw. gruntów popegeerowskich (PGR – Państwowe Gospodarstwo Rolne).

W systemie osadniczym pogłębiają się będą różnice w poziomie aktywności gospodarczej między obszarami metropolitalnymi i dużymi miastami, a większością pozostałych miast. W przypadku znacznych obszarów kraju niedorozwój sieci miejskiej utrudnia ich aktywizację. Dotyczy to zwłaszcza regionów rolniczych i nieaglomeracyjnych. Będzie to poważnym hamulcem dla pogłębiania transformacji gospodarczej i rozprzestrzeniania innowacji. Przy stosunkowo niskim stopniu urbanizacji, ograniczone może zostać w poważnym stopniu tempo rozwoju kraju.

Głównymi ośrodkami rozwoju stają się największe miasta. To one koncentrują nie tylko największą część potencjału ludzkiego i ekonomicznego, ale także partycypują w największym stopniu w absorbowaniu pozytywnych trendów społecznych i gospodarczych. Dystans między metropoliami polskimi a europejskimi może się w dłuższym horyzoncie zmniejszać, ale negatywnym zjawiskiem jest obserwowane obecnie stopniowe przejmowanie przez metropolie potencjałów z otoczenia regionalnego. Zaobserwować można, że część obszarów zostaje nie tylko wyłączona z procesów rozwoju, ale zaczyna stanowić istotny balast dla obszarów wzrostu – ulegają one marginalizacji lub peryferyzacji.

Można spodziewać się wystąpienia jeszcze jednego zjawiska, które silnie wiąże procesy gospodarcze z przemianami struktury przestrzennej. Obszary rekonstrukcji przemysłu stoją przed koniecznością przeprowadzenia rekonwersji przestrzeni poprzemysłowej, będącej warunkiem odrodzenia gospodarczego tych rejonów. Jak wskazują doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych, sama rekonwersja przemysłu nie wyczerpuje większości nakładów wymaganych do restrukturyzacji tych regionów. Skala kosztów restrukturyzacji takich okręgów przemysłowych, jak katowicki, tarnobrzeski, wałbrzyski, ewentualnie w dalszej perspektywie legnicko-głogowski jest ogromna, w głównej mierze w związku z koniecznością odbudowy przestrzeni po upadku lub gruntownej redukcji całych gałęzi przemysłu.

W obrazie przestrzennych zróżnicowań Polski w sferze gospodarczej istotne znaczenie mają zróżnicowania wewnątrzregionalne. Już teraz są one bardzo głębokie, zwłaszcza w relacji centrum-peryferie w poszczególnych regionach (obszary depresyjne, problemowe). Są nawet głębsze niż relacje między poszczególnymi województwami.

Nasilać może się więc zjawisko depopulacji terenów rolniczych, wyraźnie już widoczne w północno-zachodnich i wschodnich regionach kraju. Spadać może też atrakcyjność inwestycyjna na szczeblu lokalnym. Tak więc większe szanse rozwoju będą miały obszary i tak stosunkowo lepiej rozwinięte oraz posiadające odpowiedni potencjał ludzki. Opisane kierunki rozwoju sytuacji mogą wpływać hamująco na dynamikę wzrostu gospodarczego kraju, a w sposób jaskrawy przejawiać się to może następującymi zjawiskami:


  • utratą atrakcyjności inwestycyjnej,

  • utratą zdolności gospodarki do wchłaniania innowacji,

  • utratą zdolności do absorpcji funduszy europejskich,

  • utrwaleniem się niskiej dynamiki wzrostu gospodarczego i relatywnie niskiego poziomu życia.

Należy spodziewać się, że daleko idącym przekształceniom podlegać będą obszary wiejskie. Zredukowane zostanie zatrudnienie w rolnictwie. Jednak uprzemysłowienie produkcji rolniczej nie powinno przekroczyć pewnych norm zgodnych z kryteriami zdrowia i ekologii, co pozwoliłoby wytwarzać żywność o wysokiej jakości. Rekompensatą za rezygnację z przemysłowego modelu rolnictwa mogą być korzyści wynikające ze specjalizacji produkcji rolniczej oraz utrzymanie podwyższonego poziomu zatrudnienia na wsi. Zatrzymanie potencjalnych pracowników na wsi, w produkcji rolnej, przy zajęciach wspomagających rolnictwo i związanych z szeroko pojętym wielofunkcyjnym rozwojem obszarów wiejskich – będzie łagodziło napięcia społeczne i trudności ekonomiczne związane z deficytem miejsc pracy w miastach. W dalszej perspektywie może służyć pozytywnym przemianom struktury przestrzennej, wykształceniu się specyficznego, zrównoważonego modelu polskiej wsi oraz właściwych relacji wieś-miasto.

Na obszarach wiejskich największym wyzwaniem jest rozwój infrastruktury technicznej i społecznej, niezbędnej dla aktywizacji tych terenów. Silne rozproszenie osadnictwa wiejskiego nie sprzyja jednak realizacji inwestycji w tej dziedzinie i w związku powyższym polską wieś cechuje wciąż ogromne zapóźnienie cywilizacyjne. Szczególnie niekorzystny dla możliwości rozwoju obszarów wiejskich jest niedorozwój stacjonarnej sieci telefonicznej oraz wysokie koszty jej eksploatacji, które warunkują m.in. dostęp do sieci informatycznych. Utrzymywanie tego stanu może uruchomić trudny do powstrzymania proces zapaści społecznej i depopulacji wsi, rodząc poważniejsze problemy rozwojowe dla pozostałych obszarów.



Warto odpowiedzieć i zapamiętać:

  • Jakie można wyróżnić główne typy występujących w Polsce obszarów – ze względu na problemy strukturalne?

  • Na czym polega różnica między „zróżnicowaniami międzyregionalnymi” a „zróżnicowaniami wewnątrzregionalnymi” w Polsce?

  • Na czym polega wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich?


Rozwój struktur środowiskowo-terytorialnych

Polski system osadniczy cechuje umiarkowana, policentryczna koncentracja ludności, charakteryzująca się relatywnie niewielkim udziałem aglomeracji stołecznej w liczbie ludności kraju i dużym znaczeniem ośrodków średniej wielkości dość równomiernie rozmieszczonych na terytorium kraju. Poziom urbanizacji jest dosyć niski i silnie zróżnicowany terytorialnie. Najwyższy poziom występuje w województwach, których centrami są duże aglomeracje miejskie, a najniższy w rolniczych województwach południowo-wschodniej części kraju. Dużą różnorodność wykazuje także gęstość miejskiej sieci osadniczej. Najwyższa jest w części zachodniej i południowej, gdzie obok dużych miast jest wiele miast małych i bardzo małych. Obszary wiejskie cechuje bardzo silnie rozproszone osadnictwo, szczególnie charakterystyczne dla wschodniej części kraju.

W związku z generalnie niskim poziomem urbanizacji i niespójnością systemu przestrzennego – pogłębiają się różnice w poziomie aktywności gospodarczej między dużymi miastami a większością pozostałych miast, co najostrzej uwidacznia się na lokalnych rynkach pracy. Niedorozwój sieci miejskiej, charakterystyczny dla znacznej części terytorium kraju, utrudnia aktywizację tych obszarów. Podobna sytuacja jest w otoczeniu wielu małych ośrodków miejskich, zwłaszcza w regionach rolniczych, które utraciły dotychczasowe czynniki rozwoju, a pojawieniu się nowych nie sprzyja niedorozwój miejscowej i okolicznej infrastruktury technicznej i społecznej. Analogiczne problemy dotyczą miast przechodzących proces transformacji związanej z utratą dotychczasowej przemysłowej bazy ekonomicznej. Pewien niedorozwój funkcjonalny cechuje również miasta średniej wielkości, które nie są w stanie dobrze spełniać roli ogniw rozprzestrzeniania innowacji. Z kolei rozwój obszar metropolitalnych silnie ograniczają uwarunkowania wewnętrzne, wśród których niebagatelną rolę odgrywa brak odpowiednio przygotowanych terenów pod szeroko zakrojone inwestycje.

Istniejący system osadniczy kraju utrudnia funkcjonowanie mechanizmów rozwoju. Dotyczy to zwłaszcza dyfuzji innowacji i dobrobytu z głównych ośrodków wzrostu – w wymiarze globalnym i europejskim, jak i krajowym. Wyzwania cywilizacyjne jakie stoją przed Polską wymagają stopniowego (zarówno ilościowego jak i jakościowego) rozwoju substancji miejskiej, szczególnie na obszarach słabo zurbanizowanych. Szczególnego wzmocnienia wymagają miasta średniej wielkości, które powinny spełniać funkcje aktywizujące okoliczne obszary. Pożądane byłoby doprowadzenie do podniesienia zwartości przestrzennej osadnictwa, co zdecydowanie ułatwiłoby realizację inwestycji infrastrukturalnych, niezbędnych dla prawidłowego rozwoju. Niezbędny jest również rozwój nowoczesnych funkcji metropolitalnych w największych ośrodkach kraju. Prawidłowa struktura osadnicza będzie jedną z ważniejszych podstaw trwałego i zrównoważonego rozwoju w sferze społecznej i ekonomicznej.



Yüklə 447,05 Kb.

Dostları ilə paylaş:
  1   2   3   4   5   6   7   8




Verilənlər bazası müəlliflik hüququ ilə müdafiə olunur ©muhaz.org 2020
rəhbərliyinə müraciət

    Ana səhifə