BiRİNCİ BÖLÜM 2008 yili programinin makroekonomik amaç ve poliTİkalari

A. MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇESİ

1. Mevcut Durum

Kamu kesimi gelirleri ve harcamalarında en büyük paya sahip olan merkezi yönetim bütçesi, kaynak tahsisi sürecindeki en etkili bileşendir. Bu bağlamda, merkezi yönetim bütçesi, uygulanmakta olan ekonomik programın en önemli politika aracı olma özelliğini 2007 yılında da sürdürmüştür.

2007 yılında, merkezi yönetim bütçesinde, GSYİH’ya oran olarak vergi gelirlerinin yüzde 23,3, vergi dışı toplam gelirlerin ise yüzde 5,7 olması; bu doğrultuda toplam gelirlerin yüzde 29,0 seviyesinde gerçekleşmesi beklenmektedir.

2007 yılında, enerji KİT’lerinin yaşadığı mali sorunlar ile beklenilenin üzerinde gerçekleşen özelleştirme ve varlık satış gelirleri merkezi yönetim bütçe gelirlerini etkileyen önemli unsurlardandır. Enerji KİT’lerinin, vergi dahil mali yükümlülüklerini yerine getirememeleri nedeniyle vergi gelirleri olumsuz yönde etkilenmiş; öte yandan, Türk Telekom A.Ş.’nin özelleştirme taksitlerinden kalan 5,8 milyar YTL’nin yıl içinde peşin olarak ödenmesi ve 1,1 milyar YTL seviyesindeki gayrimenkul satış geliri merkezi yönetim bütçesi vergi dışı gelirleri üzerinde olumlu bir etki yaratmıştır.

Bir önceki yılda oluşan baz etkisi, reel ücretler ile kayıtlı istihdamdaki artış ve faiz oranlarının yüksek seyretmesinin de etkisiyle, 2007 yılında gelir vergisi tahsilatının bütçe hedefinin 902 milyon YTL üzerinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Kurumlar vergisi tahsilatının da bütçede öngörülen hedefin üzerine çıkacağı beklenmektedir.

Gelir vergisi alanında 5615 sayılı Kanun ile ücretlilere yönelik, vergi iadesi olarak bilinen uygulama 2007 yılından itibaren kaldırılmış, asgari geçim indirimi müessesesinin 2008 yılı başından itibaren uygulanması kararlaştırılmıştır. Asgari geçim indirimi, çalışanın kendisi, çalışmayan ve herhangi bir geliri olmayan eşi ve bakmakla yükümlü olduğu her bir çocuğu için yürürlükteki brüt asgari ücretin belli bir oranının, bazı durumlarda tamamının, vergi dışı bırakılmasını öngörmektedir.

2007 yılında, bütçenin en önemli gelir unsurlarından olan ÖTV gelirlerinin bütçe hedefinin altında gerçekleşmesi beklenmektedir. Tütün mamulleri üzerinden alınan ÖTV gelirinin, yıl içinde programlanan vergi artışlarının tam olarak yapılamaması ve beklenen fiyat artışlarının gerçekleşmemesi; motorlu araçlar üzerinden alınan ÖTV gelirinin ise araç satışlarının beklenenin altında seyretmesi nedeniyle bütçe hedefinin bir miktar altında kalacağı tahmin edilmektedir. Dahilde alınan KDV tahsilatının yüksek ihracat performansı nedeniyle artan vergi iadeleri ve bu alandaki bazı kanuni düzenlemelerin de etkisiyle bütçe hedefinin oldukça altında kalacağı, ayrıca, ithalde alınan KDV tahsilatının da ithalattaki döviz bazlı artışa rağmen kurların öngörülenden düşük seyretmesi ve enerji KİT’lerinde oluşan finansman sorunlarının KDV tahsilatına yansıması nedeniyle bütçe hedefinin gerisinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.

Vergi gelirlerinin, yukarıda açıklanan gelişmeler sonucunda, bütçe hedefinin yaklaşık 7,1 milyar YTL altında kalması, GSYİH’ya oran olarak ise yüzde 23,3 seviyesinde gerçekleşmesi beklenmektedir. Toplam vergi tahsilatı içerisinde, dolaylı vergilerin payının geçen yıla göre 2,3 puan azalarak yüzde 66,3, dolaysız vergilerin payının ise yüzde 33,7 seviyesinde olacağı tahmin edilmektedir.

2007 yılında, merkezi yönetim bütçesinde GSYİH’ya oran olarak yüzde 32,4 olarak hedeflenen toplam harcamaların yüzde 31,3 seviyesinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Toplam harcamalar içinde GSYİH’ya oran olarak faiz dışı harcamaların yüzde 23,8, faiz giderlerinin ise yüzde 7,6 seviyesinde olması beklenmektedir.

2007 yılının, faiz dışı harcamalarda başlangıç ödeneklerinin üzerine çıkılmasına karşın, faiz giderlerinde gerçekleşmesi beklenen düşüş nedeniyle, toplam bütçe ödeneklerinin 2,1 milyar YTL altında bir harcama ile tamamlanacağı tahmin edilmektedir.

10 sıra nolu Bütçe Uygulama Genelgesiyle, 31.08.2007 tarihinden sonra mal ve hizmet alım giderleri altında yer alan bazı ödeneklerden harcama yapılmaması hükme bağlanmış, ayrıca yılın son üç ayına ilişkin sermaye giderleri tertiplerinde yer alan ödenekler blokaja tabi tutulmuştur.

2007 yılında, geçici işçilerin daimi kadroya alınması, işçilerle yapılan toplu iş sözleşmesi uyarınca öngörülenin üzerinde ücret artışı yapılması ve ilave sözleşmeli personel istihdamı personel giderleri üzerindeki baskıyı artırmıştır.

2007 yılında, bütçeden tarım kesimi için yapılacak harcamaların, kuraklık nedeniyle zarar gören çiftçilere sertifikalı tohumluk desteği verilmesi kararı ve buğday primlerinin öngörülenin üzerinde artırılması gibi nedenlerle 5,3 milyar YTL’den 5,6 milyar YTL’ye yükseleceği tahmin edilmektedir.

Ayrıca, özürlülere ilişkin kanun kapsamında yapılan ödemeler, 5615 sayılı Kanun ile 5084 sayılı yatırımların teşvikine yönelik kanundan yararlanma şartlarının iyileştirilmesi sonucu oluşan ilave harcama gereksinimi ve terör tazminatı ödemelerinin 2007 yılı bütçe harcamaları üzerinde baskı oluşturduğu görülmektedir.

SSK ve Bağ-Kur prim borçlarının yeniden yapılandırılması sonucu elde edilen gelirlerin düşmesi, yeniden yapılandırmadan yararlanan kişilerin emekli olmaları sonucu sigorta giderlerinin artması, sağlık hizmetlerine erişimin kolaylaşması sonucu sağlık harcamalarında oluşan artış ve emekli aylıklarına programlananın üzerinde zam yapılması, 2007 yılında merkezi yönetim bütçesinden sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transferlerin bütçe ödeneklerinin üzerinde gerçekleşmesine sebep olmaktadır.

Bu gelişmeler sonucunda, vergi gelirlerinde hedefin altında kalınmasıyla birlikte, vergi dışı gelirlerde görülen olumlu performans; diğer taraftan harcamaların bütçe ödeneklerinin altında kalması sonucu, 2007 yılı bütçesinde GSYİH’ya oran olarak yüzde 2,7 olarak hedeflenen bütçe açığının yüzde 2,3 olarak gerçekleşmesi beklenmektedir. Ancak, vergi dışı gelirlerde görülen olumlu performansı sağlayan gelirlerin büyük bir kısmının IMF tanımlı gelirler içerisinde yer almaması nedeniyle GSMH’ya oranı yüzde 5,0 olarak hedeflenen IMF tanımlı merkezi yönetim bütçesi faiz dışı fazlasının yüzde 3,3 seviyesinde olacağı tahmin edilmektedir.

Uygulanan ekonomik program kapsamında sürdürülen sıkı para ve maliye politikaları sonucunda, 2006 yılı Aralık ayında yüzde 21,5 seviyesinde olan YTL cinsi iskontolu borçlanmanın maliyeti, yıl içinde uluslararası piyasalardaki gelişmelere bağlı olarak dalgalı bir seyir göstermiş, bu yılın Eylül ayı itibarıyla yüzde 18,9 olarak gerçekleşmiştir. Benzer şekilde, 2006 yılı için 28 ay olan toplam nakit iç borçlanmanın ortalama vadesi 2007 yılında ilk defa ihraç edilen 5 yıl vadeli enflasyona endeksli tahviller ve 7 yıl vadeli olarak ihraç edilen değişken faizli tahvillerin etkisiyle Eylül ayı itibarıyla 35,4 ay seviyesine ulaşmıştır.

Bu gelişmeler sonucunda, 2007 yılı Eylül ayı sonu itibarıyla, 213,3 milyar ABD doları iç borç, 68,8 milyar ABD doları dış borç olmak üzere toplam merkezi yönetim bütçesi borç stoku 282,1 milyar ABD doları olarak gerçekleşmiştir.

Borçlanma kompozisyonunun sabit faizli senetler lehine değiştiği, nakit dışı iç borç stokunun toplam stok içindeki payının giderek azaldığı; böylece, 2005 yılı sonunda 244,8 milyar YTL olan merkezi yönetim bütçesi iç borç stokunun, 2006 yılı sonu itibarıyla 251,5 milyar YTL’ye, 2007 yılı Eylül ayı sonu itibarıyla ise 258,3 milyar YTL’ye yükseldiği görülmektedir. Kamu net borç stoku ise, 2007 yılı ikinci çeyreğinde, bir önceki yıl sonu seviyesi olan 259,2 milyar YTL’den 249,1 milyar YTL’ye gerilemiştir.

TABLO: III. - Merkezi Yönetim Bütçesi İç Borç Stokundaki Gelişmeler

	(Cari Fiyatlarla, Milyon YTL)					(GSYİH'ya Oranlar, Yüzde)
	2004	2005	2006	2007 (1)		2004	2005	2006
Toplam	224 483	244 782	251 470	258 272		52,1	50,2	43,6
Tahvil	194 211	226 964	241 877	251 588		45,1	46,6	42,0
Nakit	135 307	176 335	198 783	211 752		31,4	36,2	34,5
Nakit Dışı	58 904	50 629	43 094	39 836		13,7	10,4	7,5
Bono	30 272	17 818	9 594	6 684		7,0	3,7	1,7
Nakit	30 272	17 818	9 594	6 684		7,0	3,7	1,7
Nakit Dışı	0	0	0	0		0,0	0,0	0,0

(1) Eylül ayı itibarıyladır.

2. 2008 Yılı Hedefleri

2008 yılı merkezi yönetim bütçesi, kamu mali yapısı ve göstergelerindeki iyileşmeyi devam ettirerek kamu borç stokunun milli gelire oranının düşürülmesini sağlayacak ve ekonomik ve sosyal politikaları destekleyecek şekilde Dokuzuncu Kalkınma Planı, Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Planda belirtilen temel büyüklükler, ilke ve esaslar çerçevesinde hazırlanmıştır.

2008 yılında, merkezi yönetim bütçe gelirlerinin GSYİH’ya oran olarak bir önceki yıla göre 0,5 puan azalarak yüzde 28,5 düzeyinde gerçekleşmesi, vergi gelirlerinin GSYİH’ya oranının ise 0,6 puanlık artışla yüzde 23,9 seviyesine yükseleceği tahmin edilmektedir. Vergi dışı toplam gelirlerin GSYİH’ya oranının ise 1,1 puan azalması beklenmektedir.

2008 yılında, enerji KİT’lerinin mali yükümlülüklerini zamanında ve düzenli bir şekilde yerine getirecekleri varsayılmıştır. 2008 yılı bütçe gelirleri; turizm sektöründe KDV oran indiriminin yapacağı etkinin sınırlı olacağı, asgari geçim indiriminin yol açacağı gelir kaybının kaldırılan vergi iadesiyle yapılacak tasarrufa eşdeğer olacağı ve gelir azaltıcı bir düzenleme yapılmayacağı varsayımları altında belirlenmiştir.

Vergi dışı toplam gelirlerin 2007 yılına göre GSYİH’ya oranla 1,1 puan azalmasının en önemli sebepleri, faiz gelirlerinde öngörülen düşüş ile özelleştirme ve gayrimenkul satış gelirlerinde beklenen nisbi gerilemedir.

2008 yılında, GSYİH’ya oran olarak, bir önceki seneye göre, faiz dışı harcamaların 0,6 puan azalması, faiz harcamalarının ise 0,2 puan artması öngörülmektedir. Böylece, 222,3 milyar YTL olarak programlanan 2008 yılı merkezi yönetim bütçe harcamalarının GSYİH’ya oranının 2007 yılı seviyesinin altında yüzde 31,0 olarak gerçekleşeceği tahmin edilmektedir.

2008 yılında, memur maaşları Ocak ve Temmuz aylarında yüzde 2 oranında artırılacak, bunun yanı sıra Ocak ayında taban aylığında 10 YTL artış yapılacaktır. Ayrıca, ek ödeme alamayan çalışanlara ödenmekte olan denge tazminatı tutarı Ocak ve Temmuz aylarında 20’şer YTL artırılacaktır. İşçi ücretlerinde ise birinci ve ikinci dönemlerde yüzde 3 artış yapılacaktır. Bu gelişmeler neticesinde, 2008 yılı personel giderleri ve sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri toplamının, personel yedek ödeneği dahil olmak üzere, 55,5 milyar YTL, GSYİH içindeki oranının da 2007 yılı seviyesi olan yüzde 7,7 olarak gerçekleşmesi programlanmıştır.

2008 yılında, mal ve hizmet alım giderlerinin GSYİH içindeki payının, bir önceki seneye göre 0,2 puan düşerek yüzde 3,2; faiz giderlerinin GSYİH içindeki payının ise 2007 yılına göre 0,2 puan artışla yüzde 7,8 olması öngörülmektedir.

2008 yılında, cari transfer harcamalarının yüzde 9,6 oranında artması beklenmekte, GSYİH içindeki payının ise yüzde 9,6 olması öngörülmektedir. Bu kapsamda, gelirden ayrılan payların yüzde 14,5 oranında artarak 19,4 milyar YTL düzeyinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Terörden zarar görenlere ödenecek terör tazminatı uygulaması için 120 milyon YTL, yatırımların teşvikine dair 5084 sayılı Kanun kapsamında Hazinece karşılanacak teşvik tutarı için 300 milyon YTL ödenek tahsis edilmiştir.

TABLO: III. - Merkezi Yönetim Bütçesi Büyüklükleri

	(Cari Fiyatlarla, Milyon YTL)				(Yüzde Artış)			(Yüzde Dağılım)				(GSYİH İçindeki Paylar)
	2006	2007 (1)	2008 (2)		2007	2008		2006	2007 (1)	2008 (2)		2006	2007 (1)	2008 (2)
HARCAMALAR	178 126	202 853	222 313		13,9	9,6		100,0	100,0	100,0		30,9	31,3	31,0
01 - Personel Giderleri	37 812	44 112	48 672		16,7	10,3		21,2	21,7	21,9		6,6	6,8	6,8
02 – Sos. Güv. Kur. Devlet Primi Giderleri	5 075	5 880	6 405		15,9	8,9		2,8	2,9	2,9		0,9	0,9	0,9
03 - Mal ve Hizmet Alım Giderleri	19 001	21 862	22 905		15,1	4,8		10,7	10,8	10,3		3,3	3,4	3,2
04 - Faiz Giderleri	45 963	49 000	56 000		6,6	14,3		25,8	24,2	25,2		8,0	7,6	7,8
05 - Cari Transferler	49 851	63 121	69 206		26,6	9,6		28,0	31,1	31,1		8,6	9,7	9,6
06 - Sermaye Giderleri	12 098	11 688	11 775		-3,4	0,7		6,8	5,8	5,3		2,1	1,8	1,6
07 - Sermaye Transferleri	2 637	3 580	2 084		35,8	-41,8		1,5	1,8	0,9		0,5	0,6	0,3
08 - Borç Verme	5 689	3 612	3 934		-36,5	8,9		3,2	1,8	1,8		1,0	0,6	0,5
09 - Yedek Ödenekler	0	0	1 331					0,0	0,0	0,6		0,0	0,0	0,2
GELİRLER	173 483	187 970	204 556		8,4	8,8		100,0	100,0	100,0		30,1	29,0	28,5
1 - Genel Bütçe Gelirleri	168 547	182 687	199 411		8,4	9,2		97,2	97,2	97,5		29,2	28,2	27,8
01 - Vergi Gelirleri	137 480	151 056	171 206		9,9	13,3		79,2	80,4	83,7		23,9	23,3	23,9
02 - Vergi Dışı Gelirler	26 970	23 635	23 096		-12,4	-2,3		15,5	12,6	11,3		4,7	3,7	3,2
03 - Sermaye Gelirleri	1 841	6 202	4 307		236,8	-30,6		1,1	3,3	2,1		0,3	1,0	0,6
04 - Alınan Bağış ve Yardımlar	2 255	1 794	802		-20,5	-55,3		1,3	1,0	0,4		0,4	0,3	0,1
2 - Özel Büt. İda. ve Düz. Den. Kur. Gel.	4 937	5 282	5 146		7,0	-2,6		2,8	2,8	2,5		0,9	0,8	0,7
BÜTÇE AÇIĞI	-4 643	-14 884	-17 756		220,6	19,3						-0,8	-2,3	-2,5
BİLGİ İÇİN
Faiz Dışı Harcamalar	132 163	153 854	166 313		16,4	8,1						22,9	23,8	23,2
Faiz Dışı Bütçe Dengesi	41 320	34 116	38 244		-17,4	12,1						7,2	5,3	5,3
IMF Tanımlı Faiz Dışı Bütçe Dengesi	32 672	21 283	31 982		-34,9	50,3						5,7	3,3	4,5

(1) Gerçekleşme Tahmini

(2) Program

Not: Merkezi yönetim bütçesi; genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçelerinden oluşmaktadır.
2007 yılında, 11,7 milyar YTL düzeyinde gerçekleşmesi beklenen sermaye giderleri 2008 yılında sadece yüzde 0,7 artışla 11,8 milyar YTL düzeyinde programlanmaktadır. Merkezi yönetim bütçesi kapsamında yer alan yatırımların verimli ve zamanında gerçekleştirilmesini hedefleyen yatırımların rasyonelleştirilmesi çalışmalarına 2008 yılında da devam edilecektir.

2007 yılında, 3,6 milyar YTL olarak gerçekleşmesi beklenen sermaye transferleri 2008 yılında 2,1 milyar YTL olarak programlanmıştır. Bu kapsamda, 2007 yılında 2 milyar YTL düzeyinde gerçekleşmesi beklenen Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi (KÖY-DES) kapsamında yapılan harcamalar 2008 yılında 500 milyon YTL olarak programlanmıştır. Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi (BEL-DES) kapsamında ise 2007 yılında olduğu gibi 2008 yılında da 300 milyon YTL harcama yapılması planlanmaktadır.

Yukarıda açıklanan gelir ve gider tahminleri kapsamında, 2007 yılında 14,9 milyar YTL ile GSYİH’ya oran olarak yüzde 2,3 seviyesinde gerçekleşeceği tahmin edilen merkezi yönetim bütçe açığının, 2008 yılında 17,8 milyar YTL ile yüzde 2,5 seviyesine yükselmesi beklenmektedir. IMF tanımlı merkezi yönetim bütçe faiz dışı fazlasının GSMH’ya oranının ise yüzde 4,5 düzeyinde olması hedeflenmiştir.

Borç yönetimine ilişkin olarak izleyen dönemde de 2006 ve 2007 yıllarında olduğu gibi stratejik ölçüt uygulamasına devam edilecektir. Bu kapsamda 2008 yılında; borçlanma politikasının yürütülmesinde karşı karşıya kalınabilecek faiz ve döviz kuru risklerinin hafifletilmesi amacıyla borçlanmanın faiz yenileme süresinin uzatılması ve ağırlıklı olarak YTL cinsinden gerçekleştirilmesi, ortalama borçlanma vadesinin piyasanın elverdiği ölçüde uzatılması, likidite riskinin azaltılması amacıyla yeterli düzeyde rezerv tutulması hedeflenmektedir.

Borç yönetiminde şeffaflığın sürdürülmesi kapsamında, finansman programları ve borç bilgileri düzenli olarak kamuoyuna duyurulacaktır. DİBS’lerin yatırımcı tabanının geliştirilmesi ve ihracı ile ikinci piyasalarda etkinliğin sağlanmasına yönelik politikalar devam ettirilecektir. Diğer taraftan, ikincil piyasalarda sağlıklı verim eğrisinin oluşturulması ve DİBS alım-satım işlemlerinde likiditenin sağlanmasına yönelik olarak ölçüt senet uygulaması devam ettirilecektir. Farklı yatırımcı tercihlerine uygun olarak ihraç edilecek borçlanma enstrümanlarının çeşitlendirilmesi yoluyla DİBS yatırımcı tabanının geliştirilmesi de öncelikli hedefler arasında yer almaktadır.

Ayrıca, yıllık finansman gereğinin büyük kısmını oluşturan iç borçlanmalara ilişkin mevcut itfaların daha düzenli hale getirilmesi amacıyla, stratejik ölçütlerle uyumlu olmak üzere, aktif borç yönetimi çerçevesinde mevcut durumda uygulanan geri alım ve değişim işlemlerine belirli bir program dahilinde devam edilecektir.