La economía del Perú ha experimentado una fuerte recuperación en 2010 y ha vuelto a las elevadas tasas de crecimiento registradas en los años previos a la crisis económica mundial. Se espera que en 2010 la economía peruana haya crecido cerca del 9%, lo que representa un incremento en relación con el magro 0,9% de 2009, cuando el impacto de la crisis económica mundial afectó la confianza de los agentes económicos y condujo a un nivel marcadamente menor en las inversiones privadas. En términos generales, la tasa de crecimiento económico alcanzada en 2010 y los principales factores que la impulsan guardan una fuerte semejanza con las observadas entre 2006 y 2008, cuando el crecimiento promedio de la economía llegaba al 8,8%, impulsado por una vigorosa demanda interna y respaldado por alteraciones positivas en los términos de intercambio.
A la luz de esta recuperación económica, las autoridades han tomado la prudente decisión de comenzar a eliminar de forma gradual los estímulos de política fiscal y monetaria que habían introducido en plena crisis. La gravedad de la crisis económica mundial que tuvo lugar a fines de 2008 y 2009 llevó a las autoridades peruanas a poner en marcha una respuesta de políticas anticíclicas diseñadas para amortiguar el impacto de la crisis en el país. De este modo, se instauró un plan de reactivación de dos años de duración por un valor aproximado de US$4800 millones, el equivalente a cerca del 3,5% del producto interno bruto (PIB). El plan de estímulo, combinado con la baja en los ingresos fiscales provocaron un déficit fiscal de 1,9% del PIB en 2009. A medida que la economía comenzó a repuntar a comienzos de 2010, las autoridades empezaron a eliminar gradualmente estos estímulos fiscales. Se espera que esto, junto con un fuerte incremento en los ingresos tributarios, cercano al 18% en términos reales, haya reducido el déficit fiscal hasta niveles cercanos al 0,9% del PIB en 2010. A pesar de la marcada recuperación económica, en 2010 la inflación se mantuvo baja, en 2,1%, claramente dentro de la banda considerada como meta, que va del 1% al 3%. No obstante, durante 2010 el Banco Central también elevó las tasas de interés de manera de eliminar gradualmente los estímulos monetarios vigentes desde fines de 2008.
El incremento en el gasto público en infraestructura, uno de los elementos centrales del plan de reactivación, se ha mantenido. Los niveles sostenidos de inversión pública son esenciales tanto para los objetivos de competitividad como para ampliar el acceso de todos los peruanos a las oportunidades. De hecho, en 2009 las inversiones públicas alcanzaron el 5,3% del PIB, lo que representa un aumento respecto del valor cercano al 4,3% de 2008 y marca un contraste con lo ocurrido en 2006 y 2007, cuando esa proporción cayó al punto más bajo, aproximadamente el 2,8% del PIB. Este aumento en la inversión pública se mantuvo durante 2010 —a pesar de los esfuerzos de consolidación fiscal—, cuando llegó a cerca del 6% del PIB. Las autoridades pudieron mantener este nivel más elevado de inversión pública aun después de finalizado el plan de reactivación debido a que la orientación de la política fiscal en términos generales fue prudente. El Gobierno ha podido reducir su deuda al 22,7% del PIB en 2010, un valor que ya es inferior al registrado antes de la crisis: en 2008 llegaba al 24% del PIB. La mejora de la infraestructura ha sido identificada como una de las principales prioridades para aumentar en el futuro la competitividad de la economía peruana y brindar oportunidades a todos los habitantes del país a través de la ampliación del acceso a servicios básicos adecuados.
Contexto sectorial e institucional
Si bien el rápido crecimiento económico de los últimos años fue acompañado de reducción de la pobreza y creación de empleos1, la incidencia de la pobreza en el Perú sigue siendo sumamente desigual en términos geográficos, dado que en ciertas regiones las tasas superan el 60%. Esta situación también se refleja en el acceso a los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS), puesto que hay grandes disparidades en la cobertura y la calidad de los servicios entre zonas urbanas y rurales, en distintas condiciones socioeconómicas y regiones geográficas (la costa, los Andes y la selva). La mayor parte de los abundantes recursos hídricos del Perú se concentra en la región amazónica, donde habita menos del 10% de la población y se genera menos del 10% del PIB del país. Dos tercios de los habitantes del país (unos 19,2 millones de personas) viven en la zona costera, sumamente seca, que dispone de solo alrededor de un 1,8% de los recursos renovables de agua potable del país, y alberga a las principales ciudades, incluida Lima.
Dentro de la población urbana, la mayoría de los habitantes que carecen de acceso a servicios de AAS se sitúan en pequeños centros urbanos o en áreas periurbanas. En el plano nacional, mientras el 78% de las personas que no son pobres tiene acceso a una conexión a la red de agua, solo el 45% de los pobres cuenta con ese servicio. Esta proporción cae a tan solo el 28% en las zonas rurales (y al 41% entre las personas que no son pobres). Esto ocurre a pesar de la ampliación de la cobertura del suministro de agua (del 75% al 82%) y de los servicios de saneamiento (del 54% al 68%) que se produjo en términos generales a nivel nacional entre 1990 y 2008.
La zona metropolitana de Lima-Callao (de aquí en adelante denominada "Lima") ha sido el principal motor del desempeño económico del Perú: en 2007 representaba el 45% del PIB nacional. El rápido crecimiento económico ha permitido reducir los niveles de pobreza. Sin embargo, esos logros son aún frágiles y es necesario mejorar la infraestructura para sostener el crecimiento económico y disminuir aún más la pobreza en el país en general y en Lima en particular. El suministro de servicios adecuados de AAS en Lima sigue constituyendo todo un desafío, en vista del explosivo crecimiento de la ciudad (cuya población aumentó de 6,4 millones en 1993 a 8,4 millones en 2009) y de sus escasos recursos hídricos. Los índices de cobertura de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado en Lima se ubican cerca del 91%; el desafío consiste en ampliar el servicio para atender a una población que, según las estimaciones, llegará a los 11,4 millones de personas en 2030.
Lima es la segunda ciudad más grande del mundo ubicada en un desierto (la primera es El Cairo). Allí el volumen de lluvias anuales es de 9 mm y el promedio de flujo total de agua es de 20,5 m3/segundo; la mayor parte de este flujo (17,5 m3/segundo) proviene del río Rímac. Durante la estación seca, el caudal de agua de superficie en Lima se reduce aproximadamente un 50%, hasta los 10 m3/segundo. Entre 2004 y 2007, la cobertura de los servicios de AAS en la ciudad cayó un 3,5% en el caso del agua y un 2,8% en los servicios de saneamiento, principalmente como consecuencia del fuerte aumento demográfico, que incluye importantes índices de migración. La cobertura de estos servicios en las zonas periurbanas representa un desafío clave en Lima, pues allí vive cerca del 40% de los habitantes urbanos sin acceso al agua de red del Perú (un total de 3,1 millones de personas).
La calidad de los servicios de AAS es también un problema fundamental en el sector. Según una encuesta realizada en 2005 en 1628 municipios, en aproximadamente la mitad de esos distritos, el acceso a los servicios de agua no es continuo. El 7,7% de los municipios disponía de servicio continuo de agua durante menos de 11 horas al día. Los grandes centros urbanos de América Latina gozan del servicio de agua, en promedio, las 24 horas del día, mientras que Lima solo dispone de él durante 21 horas.
En las zonas urbanas pobres, el nivel de los servicios es bajo, puesto que la falta de mantenimiento y el funcionamiento subóptimo afectan gravemente su calidad y sostenibilidad. Por ejemplo, se estima que, en la zona norte de Lima, el volumen de agua no facturada supera el 50%, solo el 37% de los usuarios recibe servicio durante las 24 horas y la frecuencia de las roturas de tuberías y las fugas de agua es muy elevada. La red de alcantarillado se encuentra muy deteriorada, con frecuentes bloqueos y roturas, debido principalmente a que las técnicas y los materiales de construcción que se emplearon en las edificaciones levantadas por los propios miembros de la comunidad son de baja calidad. Por otro lado, algunos de los caños más viejos han superado el período de vida útil para el que fueron diseñados. La calidad del agua es también un problema, en particular en las zonas rurales y en las áreas urbanas más pequeñas, donde el suministro de los servicios está en manos de los propios municipios o de las asociaciones de usuarios (Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento).
Estas dificultades se derivan principalmente de las políticas adoptadas en la década de 1980 y a comienzos de la de 1990, cuando la inestabilidad política y macroeconómica del Perú provocó consecuencias de largo plazo en el sector del AAS. La falta de recursos para hacer funcionar y mantener adecuadamente la infraestructura existente de AAS dio como resultado el deterioro y la necesidad de encarar tareas de rehabilitación considerables, mientras que el grave déficit de inversión2 puso en peligro la cobertura y la calidad del servicio.
A fin de solucionar el problema de la escasez de recursos y la baja calidad del servicio, y con el objetivo de mejorar la eficiencia en el suministro de servicios de AAS, en los últimos 15 años el Gobierno del Perú ha puesto en marcha importantes reformas en el sector, que dieron como resultado un marco institucional sólido, en el cual las funciones de formulación de políticas, regulación y prestación de servicios están diferenciadas. La elaboración de políticas fue asignada al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS); la función de regulación quedó a cargo de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), y la prestación del servicio se descentralizó y se puso en manos de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento (EPS), los municipios o las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento, con la excepción de SEDAPAL, empresa responsable del servicio de AAS en Lima, que sigue vinculada al Gobierno central.
El Gobierno del Perú también ha introducido una serie de importantes medidas de reforma vinculadas con la gestión de los recursos hídricos a fin de abordar el problema de la escasez y la contaminación del agua mediante la aprobación de la nueva Ley de Recursos Hídricos (el 31 de marzo de 2009) y la creación de la Agencia Nacional de Agua(ANA), cuyo mandato establece claramente la gestión integrada y participativa de los recursos hídricos a nivel de cuencas, con autonomía financiera y administrativa. El Banco Mundial, mediante el Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos, apoya al Gobierno del Perú en la tarea de fortalecer la capacidad institucional de gestión de dichos recursos de modo de aplicar la nueva ley. Para esto, respalda la creación, el fortalecimiento de la capacidad y la puesta en funcionamiento de organizaciones fluviales en tres cuencas piloto y la consolidación de la ANA que les brinda apoyo en el nivel central.
La aplicación de este marco institucional ha permitido mejorar la gestión del sector en distintas instituciones, en particular entre los prestadores de servicios, que ahora cuentan con un marco más claro para la revisión de tarifas. Sin embargo, aún hay mucho margen para introducir nuevas mejoras y es necesario lograr una coordinación más estrecha entre las diversas entidades del sector y en el nivel de gobierno local y central en lo que respecta a la planificación de inversiones, el financiamiento y la puesta en marcha de mecanismos que mejoren la gestión y la rendición de cuentas de las EPS.
En 2007, el Gobierno del Perú puso en marcha el Programa Agua para Todos (PAPT), una iniciativa emblemática inicialmente destinada a brindar acceso sostenible a los servicios de AAS a los barrios pobres de Lima. No obstante, pronto se convirtió en un programa nacional con el que se complementaban las iniciativas ya en curso y se financiaba el acceso de los pobres al AAS, principalmente en las zonas periurbanas, en las ciudades pequeñas y las zonas rurales del país. Esto contribuía a lograr el objetivo de desarrollo del milenio de alcanzar para 2015 una cobertura nacional del 82% en los servicios de agua y de 77% en los de saneamiento. En el marco del PAPT, el Gobierno tiene previsto elaborar una metodología y una plataforma común para ampliar las inversiones en proyectos sobre acceso sostenible al AAS, que tenga en cuenta las enseñanzas derivadas de iniciativas anteriores.
En las ciudades pequeñas y las zonas rurales, el MVCS trabaja junto con donantes —entre los que figuran el Banco Mundial, el Programa de Agua y Saneamiento, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Organismo Japonés de Cooperación Internacional (JICA) y el organismo alemán de cooperación (Kreditanstalt fur Wiederaufbau, KfW)— para analizar la experiencia obtenida hasta la fecha en iniciativas dirigidas a brindar acceso a los servicios de AAS y elaborar una plataforma común para la acción a fin de ampliar el acceso sostenible a dichos servicios en estas zonas. El Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural(PRONASAR), actualmente en curso y financiado por el Banco Mundial, y el proyecto de financiamiento adicional conexo también forman parte de esta plataforma común. En las zonas urbanas y periurbanas, el Gobierno del Perú se centra en brindar financiamiento a las EPS y a los municipios para que extiendan la cobertura de sus servicios a los barrios más pobres. En 2010, mediante una resolución ministerial (n.o 693-2008) se adoptaron nuevas normas de acceso al financiamiento del PAPT con el objetivo de garantizar la sostenibilidad de los sistemas establecidos en virtud del programa.
El PAPT ha contribuido a que SEDAPAL logre su objetivo de ampliar sus servicios. De hecho, en el marco del PAPT, durante los últimos cuatro años, la empresa instaló 165 000 nuevas conexiones de agua y 148 000 nuevas conexiones a la red de alcantarillado, lo que benefició aproximadamente a 732 000 personas. Esto significó duplicar la velocidad de la expansión de ambas redes, pues se pasó de un ritmo anual de 20 220 conexiones de agua y 19 220 conexiones de alcantarillado entre 2000 y 2005 a 43 750 y 38 450 nuevas conexiones de agua y alcantarillado, respectivamente, durante los últimos cuatro años.
En el cuadro siguiente se incluyen algunos indicadores clave de desempeño de SEDAPAL:
A mediados de la década de 1990, SEDAPAL se embarcó en un ambicioso programa para rehabilitar las redes de agua y alcantarillado con el fin de evitar pérdidas físicas y demorar las inversiones en nuevas fuentes. El Banco respaldó un programa para rehabilitar las redes de dos de las tres regiones que conforman Lima: la zona sur y la central (Proyecto de Rehabilitación de los Sistemas de Agua y Alcantarillado de Lima, 3811-PE). El programa de inversión para la zona restante (norte) consiste en las siguientes medidas: i) gestión de la oferta a través del incremento del caudal del río Rímac gracias a una transferencia transfronteriza y a la expansión del tratamiento del agua y de los principales sistemas de distribución; ii) gestión de la demanda mediante la reducción de las pérdidas físicas y comerciales y control de la demanda con la instalación de medidores domiciliarios, estructuras tarifarias progresivas y la promoción de dispositivos de ahorro de agua en el hogar, y iii) incremento de la capacidad de tratamiento de aguas residuales mediante asociaciones de colaboración con el sector privado.
La primera etapa de este programa incluye medidas con las que se pretende: i) aumentar el caudal del río Rímac en 2,8 m3/segundo extrayendo agua de la laguna Huascacocha (el proyecto Huascacocha, en ejecución); ii) incrementar la capacidad de tratamiento de agua potable mediante la construcción de una planta en Huachipa (operación de construcción-operación-transferencia [COT] con un asociado del sector privado, cuya finalización está prevista para mediados de 2011) y la construcción o rehabilitación de las tuberías de distribución del agua tratada; iii) rehabilitación de las redes de abastecimiento de agua y alcantarillado, y iv) incremento de la capacidad de tratamiento de aguas residuales con la construcción de la planta de Taboada (capacidad de tratamiento de 14 m3/segundo) mediante una operación de COT con un asociado del sector privado. Los proyectos de Huachipa y Huascacocha, ambos en ejecución, permitirán incrementar en un 25% el suministro de agua potable en Lima, que pasará de 20,5 m3/segundo a unos 25,5 m3/segundo.
Ante el incremento en el suministro de agua en la zona norte de Lima, la rehabilitación de las redes de agua y saneamiento se torna particularmente urgente. En vista del deterioro físico de la infraestructura, se prevé que, sin un programa adecuado de rehabilitación, el aumento de la presión de agua llevará las ya frecuentes roturas de caños y fugas de agua a niveles inmanejables. En este contexto, SEDAPAL ha elaborado un programa por valor de US$211 millones destinado a rehabilitar y optimizar las redes de AAS en la zona norte de Lima, que financiarán en paralelo el Banco Mundial —a través de la operación propuesta—, el JICA, el KfW y SEDAPAL con sus propios recursos.
