El derecho administrativo

Consecuentemente con esa desautorización constitucional, la Ley Jurisdiccional de 1998 no recoge ya aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto político que considera incompatible «con el principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jur¿'dico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho», cláusula ésta a su vez
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inconciliable, con ·cualquier categona genénca de actos de autoridad—llámense actos pol~ticos, de Gobiemo, o de dirección pol~tica—excluida per se del control jurisdiccional ( .). Por el contrario, y por si alguna dada pudiera caber al respecto, la Ley señala cn términos positivos—una sene de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gabemomental: los derechos fundamentales, los elementos regla­dos del acto, y la detemZinación de las indemnizaciones procedentes».
Con más presuntuosidad que realidad, como veremos a lo largo de este capítulo, la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional de 1998 afirma superar a la de 1956 en otros aspectos. En este sentido presenta al sistema de la Ley de 1956 como limitado ·a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las d~sposiciones de rango infenor a la Ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estr¿cto», siendo así que no .toda la actuación administrativa, como es notono, se expresa a través de reglamentos, actos admin~strativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negóciales de diverso tipo, las actuaciones matenales, las inactividades u om~siones de actunciones debidas expresan también la voluntad de la Admin~stración, que ha de estar sometida en todo caso al impeno de la Ley». Pero más que ampliarse el ámbito de la Justicia administrativa a estas materias que ya entraban en ella de una u otra forma, lo que hace la nueva Ley es, sencillamente, darles cauces más específicos y adecuados de tratamiento.
C) Control de órganos y poderes públicos no administrativos
La Constitución de 1978 ha tra~do consigo otras necesidades de control de la actividad administrativa que ya estaban introducidas por otras nor­mas legales, pero que no tenían reflejo explícito en la Ley Jurisdiccional de 1956 y que entran ya en la de 1998 como ámbito ordinario del con­tencioso administrativo:
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial de Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de Gobierno de los Juzgados y Tribunales.
c) La actuación de la Administración electoral.
D) El contencioso
interadministrativo, control de legalidad
Una novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 ha sido la plena admi­sión de los conflictos entre Administraciones públicas a los que reserva algún precepto específico (art. 44) y más allá del tradicional supuesto de suspensión administrativa previa de acuerdos (art. 127).
Se trata de un contencioso que no encaja con una Jurisdicción y un proceso pensado para que los particulares puedan «revolverse» contra los actos de poder que lesionan sus derechos o intereses leg~timos y que supone reconocer a la Administración una posición privilegiada de partida, el acto administrativo ejecutorio que, no oLstante el recurso, se impone al particular. Por el contrario, en los conflictos entre Admi­nistraciones públicas ni se puede hablar entre unas y otras de derechos e intereses leg~timos, sino de potestades y competencias, ni tiene sentido la lógica del proceso revisor de un acto dotado del privilegio de eje­cutoriedad, pues, en un conflicto interadministrativo que implica la posi­bilidad de dos actos administrativos enfrentados, ¿a qué acto se debe otorgar preferencia ejecutoria?: ¿al primeramente dictado o al de la Administración superior sobre la inferior?; ¿o a ninguno de los dos? Cuestiones éstas de diflcil respuesta que revelan la artificiosidad de judi­cializar los conflictos de poderes hasta ese nivel, una judicialización que arruinaría cualquier organización privada, y que va contra la más ele­mental lógica organizativa que postula la negación de los conflictos entre entes y órganos superiores e inferiores y la atribución de la resolución de los conflictos al superior, claramente legitimado por constituir una instancia de mayor representatividad democrática.
E) Lo contenciosoadministrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales
Como dijimos, la competencia de la Jurisdicción Contenciosoadmi­nistrativa se afirma en términos de práctica generalidad sobre todos los conflictos que origina la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango infe­rior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los hmites de la delegación (art. 1 de la Ley Jurisdiccional).
Conoce también, incidentalmente, la Justicia administrativa de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden adminis­trativO7 pero directamente relacionadas con un recurso contenciosoadmi­nistrativo, salvo las de carácter penal que, de plantearse, determinará la
suspensión del procedimiento, mientras no sea resuelta por los órganos penales a quienes corresponda (art. 4 de la Ley y art. 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser revisada por la Jurisdicción corres­pondiente (art. 4.2 de la Ley de la Jurisdicción). De esta forma, aunque la Jurisdicción Contenciosoadministrativa puede conocer de las cues­tiones projudiciales e incidentales de carácter civil que se produzcan con ocasión de un acto administrativo, sólo la Jurisdicción civil es competente para resolver definitivamente los conflictos sobre propiedad entre la Administración y los particulares, así como los que origina el cumpli­miento de los contratos civiles que no tienen por objeto obras o servicios públicos. En todo caso, la Jurisdicción civil es Jurisdicción supletoria de la Administrativa, pues conoce ·> (art. 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
Los 1'mites de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa y de la Juris­dicción social resultan del propio contenido de ésta que conoce de las
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(art. 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Es claro, por consiguiente, que la Jurisdicción laboral conoce de los conflictos entre la Administración y sus empleados sujetos al Dere­cho laboral, mientras la Jurisdicción Contenciosoadministrativa es com­petente para los que se suscitan entre aquélla y los empleados que tienen la condición de funcionarios públicos.
La Ley Jurisdiccional de 1998 se refiere también a la materia dis­ciplinaria militar, que pese a ser de naturaleza contenciosoadministrativa, igual que el contencioso disciplinario de los funcionarios civiles, su cono­cimiento está atribuido a los tribunales militares (art. 3)
Obviamente tampoco entran en el ámbito de la Justicia administrativa los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Admi­nistración pública, que se tramitan y resuelven en los términos estable­cidos en la Ley Orgánica de 18 de mayo de 1987, ni los conflictos de atribuciones entre los órganos de una misma Administración que resuelve el órgano común de superior jerarqu~a (art. 3).
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F) Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio
Debe significarse también que la Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la novedad de restar de la competencia del juez penal y atribuir al orden contenciosoadministrativo y, en concreto, a los Juzgados la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública (art. 8.5).
A las claras se ve que no se trata aqu~ de una competencia con­tenciosoadministrativa al uso, sino de una competencia gubernativa que se atribuye al juez «por ser vos quien sois», en aplicación de la regla de la inviolabilidad del domicilio que consagra la Constitución (art. 18.3:
·EI domicilio es inviolable Ninguna entrada podrá hacerse en él sin con­sentimiento del titular o resolución judicial, salvo en el caso de Jlagrante delito») Aquí el juez no ejercita una actividad judicial, es decir, no juzga a través de un proceso, sino que resuelve una petición de la Adminis­tración en el seno de un expediente administrativo, una actividad, pues, «administrativa» del juez que, sin embargo, está absolutamente huérfana de una regulación sustantiva y procedimental, lo que deja abiertos un sinfin de interrogantes: ¿puede el juez autorizar la entrada sin audiencia del titular del domicilio?; ¿es una facultad discrecional o reglada o en que medida hay elementos reglados y discrecionales para negar 0 auto­rizar la entrada?; ¿es recurrible por la Administración ante órganos juris­diccionales superiores la negativa de autorización?; ¿los daños o perjuicios ocasionados por errores padecidos en el domicilio o la identidad de las personas es causa de responsabilidad administrativa?
G) El fracaso de la Justicia administrativa: agujeros negros en el ámbito de control y colapso por exceso de litigiosidad
Bien está que la Justicia administrativa controle la actividad admi­nistrativa de todos lo poderes públicos y, como acabamos de ver, que llegue hasta enjuiciar lo que hace el Congreso de los Diputados o el Tribunal constitucional con su personal o en el contrato de compra de unos lapiceros, lo que ya venía ocurriendo. Pero el panorama idílico que en ésta como en otras materias presentan las Exposiciones de Motivos de los textos legales no son, a veces, más que un puro ejercicio de hipo­cresía que encubre de ordinario realidades muy diferentes y hasta san­
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grantes. Eso es lo que pasa con la Justicia administrativa, una justicia burlada por el mismo legislador en otras leyes dirigidas, precisamente, a evitar el control judicial de la actividad administrativa.
Nos referimos obviamente al fenómeno de la huida del Derecho admi­nistrativo ya estudiado en el capítulo i y otros logares de esta obra. Si la actividad administrativa se define como la sujeta al Derecho admi­nistrativo, basta con que las Administraciones públicas se revistan o dis­fracen de sociedades anónimas o de fundaciones privadas, según la última moda, o que la ley declare que, no obstante ser entes públicos, sujetan su actividad al Derecho privado, para que escapen al control judicial en todo o en buena parte; como también vale que, con la misma finalidad de sustraerse a ese control, determinados actos administrativos revistan forma de ley, lo que les hace inatacables, impunidad que ya está al alcance de cualquier Comunidad Autónoma que quiera seguir el ejemplo de las Leyes expropiatorias de Rumasa, tal como hemos expuesto en el capítulo
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socre expropiación.
Estamos, además, muy lejos de ese pretendido desideratam de con­trolar todos los actos de poder que emanan del Gobierno o de las Admi­nistraciones públicas. Ahí esta para demostrarlo la imposibilidad de some­ter a control judicial los actos de gracia, pues el indulto a un reo, en virtud del cual el Gobierno sustituye una sentencia penal por otra de distinto contenido—ése y no otro es su efecto real jurídicamente hablan­do—no puede ser enjuiciado ante ningún tribunal, ni siquiera a instancia o recurso de los perjudicados o las víctimas del delito. El Gobierno no puede condenar, pero sí puede absolver y liberar de las consecuencias del delito. El derecho de gracia es un atavismo jurídico que habrá que derogar o corregir o, al menos, someter a control judicial, porque cons­tituye no sólo un atentado a la independencia judicial sino también al principio de igualdad y no discriminación y es un sarcasmo para las víc­timas. Lo mismo cabe decir de las medidas que toma la Administración penitenciaria para «gestionar» los efectos de las penas y la en tantos casos «fantasía de la reinserción social», sometidas a la vigilancia de unos funcionarios o de un juez, pero no al control judicial propiamente dicho que no existe fuera de un verdadero proceso (no hay justicia sin proceso) entre los interesados, que, sin duda, lo son aquí, como lo pudie­ron ser en el proceso penal, insistimos, las víctimas y perjudicados por el delito.
En todo caso, de poco o nada sirve ampliar el ámbito de materias que van a ser controladas por la Justicia administrativa si ésta ya no puede con las que antes tenía encomendadas y los procesos, a la altura de 1998, tardan en tramitarse una media de siete años. Pretender que
esa situación, de verdadera inundación, en continuo crecimiento, además, por la creciente litiglosidad que la Ley de 1998 traerá sin duda, va a resolverse con algunas ligeras medidas procesales para evitar trámites
Iy la ampliación de la plantilla judicial que suponen los nuevos Juzgados
de lo Contenciosoadministrativo es de una asombrosa ingenuidad.
4. LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES
A) Clases
El despliegue territorial de los órganos de la Jurisdicción Contencioso­administrativa ha pivotado siempre sobre una ubicación central (Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supromo, Audiencia Nacional) y otra periférica, de asentamiento provincial (Con­sejos Provinciales, Tribunales Provinciales de lo Contenciosoadminis­trativo) o regional desde la Ley Jurisdiccional de 1956 (Salas de lo Con­tenciosoadministrativo de las Audiencias Territoriales, después de los Tribunales Superiores de Justicia).
La Ley de la Jurisdicción de 1998 ha roto en este punto con la tradición de un solo nivel periférico, provincial o regional, de forma que el des­phegue comprende ahora tanto el provincial, con los nuevos Juzgados de lo Contenciosoadministrativo, como el regional 0 autonómico, con las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Otra novedad es el refuerzo del nivel central con la creación de los Juzgados Centrales de lo Contenciosoadministrativo
En definitiva, el orden judicial contenciosoadministrativo se estruc­tura ahora, según la Ley 29/1998, de 13 de julio, sobre cuatro niveles de órganos Judiciales:
—Los Juzgados unipersonales de lo Contenciosoadministrativo, de los que habrá uno 0 más en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital.
—Las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Supe­riores de Justicia de las Comunidades Autónomas, pudiendo crearse tam­bien Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma (art. 78 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
—Los Juzgados centrales de lo Contenciosoadministrativo.
—La Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Na­cional.
La Sala Tercera de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supromo.
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Por encima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo está aún la Sala Especial de Revisión prevista en el art~culo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual conoce de la revisión de las sentencias de la Sala Tercera (además de otras cuestiones tales como recusaciones, demandas de responsabilidad civil e instrucción de causas contra magis­trados del Tribunal Supremo). Esta Sala ya no es, como la «anterior Sala Especial de Revisión», una Sala especializada o del orden juris­diccional contenciosoadministrativo, sino general, pues está formada por quince magistrados del Tribunal Supromo, de los cuales sólo tres son de la Sala Tercera, por lo que se contraviene el principio de especia­lización en este fundamental nivel de definición de la Jurisprudencia Contenciosoadministrativa.
B) La competencia objetiva o por razan de la materia
La distribución de competencias entre los órganos jurisdiccionales no es una cuestión balad' que pueda dejarse a la discreción de los recurrentes o de los propios órganos judiciales o de sus instancias guber­nativas, pues de sus reglas depende la aplicación misma de un derecho constitucional el derecho al juez predeterminado por la Ley (art. 24 CE), que encuentra en los recursos contenciosoadministrativos y en el recurso de amparo su tutela efectiva.
La regla tradicional de distribución de competencias en el orden con­tenciosoadministrativo consist~a en una correlación entre el ámbito de la competencia territorial del órgano administrativo del que proviene el acto recurrido y la del órgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparación sólo se mantiene en el nivel superior de los órganos centrales de la Administración del Estado, pues los conflictos sobre actos y disposiciones de las autoridades centrales inferiores a Ministros y Secre­tarios de Estado, a falta de atribución legal expresa, corresponden a la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia en virtud de la regla residual que atribuye a dichos Tribunales el conocimiento de todas las cuestiones que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos [art. 10.1.j) de la Ley Jurisdiccional], con la consiguiente sobre­carga de la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
En el nivel superior, la Audiencia Nacional fiscaliza los actos de los Ministros y Secretarios de Estado mientras que la Sala de lo Conten­ciosoadministrativo del Tribunal Supromo enjuicia los del Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno. A esta Sala se asigna también la competencia para conocer de los recursos contra los actos, materialmente administrativos, de otros órganos constitucionales: los del
Consejo General del Poder Judicial y los dictados en materia de personal y de gestión patrimonial del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo y, en fin, los recursos contra los actos y disposiciones de la Junta Electoral Central.
Para la Sala de lo Contenciosoadministrativo de la Audiencia Nacio­nal y sus Juzgados queda, pues, sólo una parte de la restante materia contenciosa generada por la Administración del Estado emanada de órga­nos centrales. En este sentido la Audiencia Nacional es competente para conocer de los recursos contra las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general, y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios, pues en los demás casos las cuestiones de personal corresponden a los Juzgados centrales; contra los del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en el escalafona­miento y destinos; de los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en v~a de recurso o en pro­cedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o Entes distintos con competencia en todo el territorio nacional; de los recursos en relación con los convenios entre Administraciones Públicas cuyas com­petencias se ejerzan en ámbito superior al de la Comunidad Autónoma; y, en fin, de los actos de naturaleza económicoadministrativa dictados por el Ministro de Econom~a y Hacienda y por el Tribunal Económi­coadministrativo Central.
A los Juzgados Centrales de lo Contenciosoadministrativo se remiten los recursos contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los entes institucionales con competencia en todo el territorio nacional —los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal—, las cuestiones de personal esta­tal salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o a ascensos, orden, antigüedad de escalafonamiento y destinos militares, así como los recursos contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en materia sancionadora que excedan de diez millones de pcsctas 0 pri­vación de derechos superior a seis meses.
El criterio de la relación entre la competencia judicial y ámbito de actuación del ente u órgano autor del acto 0 actividad impugnada no es tampoco utilizado en la atribución de la competencia a los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo de ámbito provincial, cuya competencia se describe en función de grupos de conflictos procedentes de todas las Administraciones (local, autonómica y estatal). En ese sentido asumen

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la conflictividad, pero no toda, originada por los entes locales (personal salvo nacimiento o extinción de la relación funcionarial, tributos, edi­ficación, declaraciones de ruina, rehabilitación y sanciones administra­tivas); la generada por las Comunidades Autónomas, salvo que proceda de sus Consejos de Gobierno, en cuestiones de personal con la limitación de que no se refieran al nacimiento y extinción de la relación funcionarial, la sancionadora en determinadas materias (tráfico, caza y posca, acui­cultura y marisqueo, actividades molestas, insalubres y nocivas, comercio interior y defensa de consumidores, espectáculos públicos y juego) si la multa no es superior a diez millones de pesetas y la privación de derechos es inferior a seis meses; y, en fin, conocen estos Juzgados de los recursos contra actos de la Administración periférica del Estado y Autonómica y de los organismos, entidades y corporaciones cuya com­petencia no se extienda a todo el territorio nacional y de las resoluciones de los órganos centrales si confirman los dictados por éstos en vía de recurso o de tutela, salvo los recursos contra la Administración del Estado de cuantía superior a diez millones de pesetas o derivados del ejercicio por aquélla de la competencia sobre el dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales. Asimismo conocerán de materia electoral y de las autorizaciones de entrada en domicilio suscitada por la ejecución forzosa de actos administrativos (art. 8)

Tampoco las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia ciñen su competencia básica a la fiscalización de la Administración autonómica, sino que son los jueces naturales de ésta, de la Administración local, salvo en la competencia atribuida a los Juz­gados ya expuesta, y, además, se les atribuye la fiscalización de los actos de los órganos de la Administración central inferiores a los Secretarios de Estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos. En definitiva, son com­petentes para conocer de los recursos contra los actos y las disposiciones de las Entidades locales y de las Comunidades Autónomas, de los órganos de gobierno de sus Asambleas legislativas, y de las instituciones auto­nómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial y de los con­venios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma. Conocen asimismo de los recursos contra actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económicoadministrativos Regionales y Locales y del Tribunal Económicoadministrativo Central en materia de tributos cedidos; de los recursos contra actos y disposiciones de las Juntas Elec­torales Provinciales y de Comunidades Autónomas, de las Juntas Elec­
torales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Pre­sidentes de Corporaciones; sobre la prchibición o la propuesta de modi­ficación de reuniones previstas en la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión y, en fin, sobre los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa (art. 9).
Lo dicho hasta aqu~ vale para la primera o única instancia. La segunda instancia o apelación esta atribuida, únicamente, a las Salas de lo Con­tencioso de los Tribunales Superiores de Justicia y la Sala de lo Con­tenciosoadministrativo de la Audiencia Nacional, competentes, respec­tivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias, de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contenciosoadministrativo.
Tribunales de casación lo son las Salas de lo Contenciosoadminis­trativo de los Tribunales Superiores de Justicia, limitadamente a la casa­ción por unificación de doctrina y en interés de la Ley, y la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supromo para las diversas modalidades de la casación.
Por último, funcionan como Tribunales de revisión de las sentencias firmes de órganos inferiores las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia Nacional y de la Sala del Tribunal Supremo, correspondiendo la revisión de las sen­tencias de ésta a la Sala de Revisión del Tribunal Supremo.
A tener en cuenta, por último, que las referencias que se hacen a la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades loca­les comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vin­culadas a cada una de ellas, y que la competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de vía de hecho y que, salvo disposición expresa en contrario, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada en razón del órgano administrativo autor del acto (art. 13).