El derecho administrativo

C) El recurso contra la v~a de hecho
La materia administrativa recurrible incluye también la v~a de hecho, entendiendo por tal, como dice la Exposición de Motivos, aquellas actua­ciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cober­tura jur~dica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase. Pero, prácticamente, la vía de hecho es el cauce adecuado para reaccionar contra la Administración, cuando priva o invade la propiedad o inquieta en la posesión de los bienes ajenos sin seguir el procedimiento establecido, ordinariamente el expropiatorio, y que con anterioridad a la Ley de 1998 se actuaba a través de los interdictos ante el juez civil (art. 101 de la Ley 30/1992, a sensu contrario: < no se admitirán interdictos contra las actua­ciones de la Administración realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento establecido»). Estamos, pues, ante «una acción—como dice la Exposición de Motivos—declarativa y de condena, en cierto modo interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con las medidas cautelaros».
Se remedia as' una grave insuficiencia del sistema contenciosoadmi­
nistrativo en la hnea de lo que habíamos ya propugnado hace unas décadas

con estas palabras: «El atentado al derecho de propiedad o, en general,

a los derechos patrimoniales tiene aparentemente en los interdictos contra la Administración un remedio judicial rápido y eficaz. Pero se trata de una simple apariencia por cuanto la Administración goza de privilegios en todo proceso civil que aplica al interdicto echando por tierra su carácter de proceso rápido y sumario. En primer lugar, en el art~culo 138 de la Ley de Procedimiento Administrativo no se excluye formalmente la acción interdictal contra la Administración del requisito de la reclamación previa a la v~a civil, como parecer~a lógico, pensando que el proceso interdictal está exento del trámite de la conciliación previa. Con la exigencia de este trámite, la Administración puede retrasar el proceso durante tres meses, plazo de silencio previsto en el art~culo 141 de la citada Ley de Pro­cedimiento. Un nuevo retraso de tres meses, y ya son seis, puede procurarlo el Abogado del Estado usando de su privilegio dc suspender el proceso interdictal para consultar a la Dirección General de lo Contencioso, scgún lo previsto en el Reglamento de aquel Cuerpo de funcionarios. Por último, una paralización todav~a superior puede sobrevenir si la Administración plantea al Juez una cuestión de competencia al amparo y con los efectos suspensivos prevista en la Ley de Conflictos Jurisdiccionales de 15 de julio de 1948. Por último, condicionada la procedencia del interdicto contra la Administración a que ésta haya obrado fuera de su competencia y con irrcgularidad en el procedimiento, forzosamente se convierte el proceso intcrdictal en un proceso de cognición sobre cuestiones de Derecho, lo que ciertamente no responde a su regulación procesal, diseñada pensando en la discusión de simples cuestiones de hecho» (Informe sobre la Admi­nistración y la Jur¿sdicción Contenciosoadministrat¿va en el Antoproyecto de bases para una Ley Orgánica de la Justicia, 1969, recogido en el libro La Administrac¿ón y los Jueces, 1988).
Con esta modalidad del recurso contenciosoadministrativo tanto tiempo esperado, y que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil, se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurfdica y lesionan derechos e intereses leg¿timos de cualqu¿er clase. Tampoco hay que descartar sino apostar a favor de que, además de sustitutorio del interdicto ante los jucces civiles, el recurso contra la vía de hecho sirva también para actuar pretensiones en defensa de la legalidad urbanística o del medio ambiente y casos similares, acciones para las que bastará invocar la legi­timación por interés legítimo, individual o colectivo, si se ejercita por una agrupación o asociación [art. 19.1.b)l.
En la vía de hecho, a diferencia de los anteriores supuestos, no es necesario preparar la acción siguiendo una previa fase «gubernativa», aunque potestativamente el interesado podrá formular un requerimiento a la Administración actuante, intimando la cesación de la actividad admi­nistrativa perturbadora. Si dicha intimación no hubiera sido formulada
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o no fuere atendida dentro de los diez d~as siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado podrá deducir d¿rectamente recurso con­tenciosoadministrativo. Consecuentemente con la naturaleza de la pre­tensión que se ejercita, el recurrente podrá pedir que se ordene el cese de la actuación y que se acuerden las medidas necesarias para el res­tablecimiento de la misma, as~ como la indemnización de daños y per­juicios (arts. 31.2 y 32.2).

También en este caso, como en el anterior, la pretensión ejercitable en la v~a de hecho puede ser alcanzada a través de una medida cautelar solicitada antes de la interposición del recurso y que el juez deberá con­ceder, salvo que la medida cause perturbación grave de los intereses generales o de tercero, lo que ponderará de forma circunstanciada (art. 136).
Varias cuestiones suscita la regulación de la v~a de hecho que no se han resuelto en la Ley Jurisdiccional: ¿sustituye a los interdictos ante los jueces civiles o es compatible y simultaneable con ellos?; ¿en qué plazo desde la perturbación es ejercitable el recurso de v~a de hecho?; ¿acaso en el plazo de un año únicamente como en las acciones inter­dictales civiles?; ¿la sentencia dictada tiene carácter definitivo o también como éstas puede ser revisada en una juicio declarativo? La jurisprudencia lo aclarará sin duda pero mejor hubiera sido que estas interrogantes se hubieran despejado en la propia Ley.
D) El régimen de las pretensiones
Las pretensiones del proceso contencioso son Imitadoras de los pode­res del juez, acumulables, ampliables y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del órgano jurisdiccional que deberá juzgar dentro del l~mite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. No obstante, el Juez puede provocar una clarificación de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la opo­sición. En dicho caso lo someterá a aquellas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez d~as para que for­mulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Esto mismo se observará si, impuguados direc­tamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal
entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma dis­posición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos (art. 33.2 y 3).
La acumulación de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan en relación con un mismo acto, dis­posición o actuación. Lo serán también las que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. La acumulación puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el órgano jurisdiccional previa audiencia de éstas. Puede éste también, en aras de una mayor eficiencia cuando estuviera pendiente una pluralidad de recursos con idéntico objeto, no acumularlos y tramitar uno o varios con carácter preferente, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco d~as, suspendiendo el curso de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros. La sentencia deberá ser notificada a las partes afectadas por la suspensión, quienes podrán optar por solicitar la exten­sión de sus efectos de la sentencia a sus recursos, por la continuación de su procedimiento o por el desistimiento. En ese orden se ordena a la Administración que comunique al Tribunal, al remitirle el expediente administrativo, si tiene conocimiento de la existencia de otros recursos contenciosoadministrativos en los que puedan concurrir los supuestos de acumulación, responsabilizándose al Secretario Judicial de poner en conocimiento del Juez los procesos que se tramiten en su Secretaría en los que puedan concurrir los supuestos de acumulación (arts. 34 y 35).
Es posible también, antes de que se dicte sentencia, solicitar la amplia­ción del recurso a cualquier acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación antes dicha para la acumulación, as~ como cuando en los recursos contenciosoad­ministrativos interpuestos contra actos presuntos de la Administración se dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pre­tensión inicialmente deducida. En tal caso podrá el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado 0 solicitar la ampliación a la resolución expresa. Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolución expresa, que será de dos meses, se contará desde el d~a siguiente al de la notificación de la misma (art. 36).
Desanarecidas las tasas judiciales nara cuya determinación era fun­uamental la t~Jac~ón de la cuantía de las pretensiones deducidas en el recurso, todav~a esa fijación cumple otras finalidades y en especial la de servir de criterio para la asignación de asuntos entre los órganos juris­
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diccionales y la procedencia o no de determinados recursos. Por ello el órgano jurisdiccional fijará la cuantía del recurso contenciosoadmi­nistrativo, una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto. La cuantía del recurso contenciosoadministrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislación procesal civil, con deter­minadas especialidades (art. 40).
CAPÍTULO XX
EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
SUMARIO: 1. EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO COMO PROCE­SO REVISOR O DE APELACIÓN Y SUS INSUFICIENCIAS.—A) La configu­ración histórica del dogma revisor.—B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor.—C) La Ley Jurisdiccional de 1998: mantenimiento del carácter revi­sor para la impugnación de actos.—D) El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho.—2. MEDIDAS CAU­TELARES. LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRI­DO.—A) Referencias comparadas.—B) Las medidas cautelaros en el Derecho espa­nol.—3. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO DE PRI­MERA O UNICA INSTANCIA.—A) El inicio del procedimiento.—B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrati­vo.—C) Los trámites de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda.—D) La prueba.—E) El período conclusivo.~. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.—A) La sentencia: contenido, extensión y lími­tes.—B) Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial.—5. EL PROCEDIMIEN­TO ABREVIADO.—6. EL SISTEMA DE RECURSOS.—A) Los recursos ordinarios contra las sentencias. Evolución.—B) El recurso de apelación.—7. LOS DIVERSOS RECURSOS DE CASACION Y LA REVISIÓN.—A) El recurso ordinario de casa­ción.—B) El recurso de casación por unificación de doctrina.—C) Recursos de casa­ción en interés de la ley.—D) El recurso extraordinario de revisión.—8. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS.—A) El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial.—B) Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución.—C) Incidentes dc ejecución y poderes del juez.—D) Modalidades dc la ejecución.—E) La extensión a terceros de los efectos de una sentencia hr­me.—9. PROCESOS ESPECIALES.—A) El proceso de protección de derechos fun­damentales.—B) La cuestión de ilegalidad.—C) Procedimiento en los casos dc sus­pensión administrativa previa de acuerdos.
EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO

COMO PROCESO REVISOR O DE APELACIÓN

Y SUS INSUFICIENCIAS
El proceso contenciosoadministrativo nació en 1845 como un proceso civil de primera instancia e inmediatamente evolucionó hacia un modelo similar al proceso de apelación civil, pero en el que el acto administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo cumple las funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelación civil la no impugnación de la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelación produce el efecto de cosa juzgada, as~ también la no impugnación del acto administrativo en los brev~simos plazas de los recursos administrativos previos o en el previsto para acceder al contenciosoadministrativo judicial (dos meses) da lugar al mismo efecto de cosa juzgada o, lo que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable.
Lo más llamativo, pues, del proceso administrativo es que quien marca el momento en que el proceso debe ser iniciado es la Administración que, al dictar el acto, da la señal del comienzo de un cort~simo plazo de caducidad que inexorablemente sustituye a los, en principio, generosos y amplios plazos de prescripción de los derechos materiales de que pudiera creerse asistido el recurrente.
A) La configuración histórica del dogma revisor
Los diseñadores del primer modelo del proceso contenciosoadministrativo lo hicieron, como dijimos, sobre la plantilla de un proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular 0 por memoria del Administración ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni recurso administrativo previo, sin sujeción a plazo de interposición y sin limitación de alegaciones ni medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido. (Reales Decretos de 1 de octubre de 1845 y 30 de diciembre de 1846, sobre el modo de proceder en los asuntos contenciosos, respectivamente, los Consejos Provinciales y el Consejo Real). No era, pues, dicho proceso una revisión de una resolución formalizada y notificada, un recurso contra un acto administrativo que hace el oficio de una sentencia de primera instancia como ahora lo entendemos, aunque las demandas se formulasen también con ocasión de una actuación 0 acto administrativo. Tampoco se trataba de la revisión de lo gubernativamente decidido, pues lo gubernativo era precisamente entonces la matcria que por sí misma la Administración activa resolvía sin recurso ulterior ante la Administración contenciosa.
Pero la Jurisprudencia administrativa entendió muy pronto que con el prestigio de la Justicia Administrativa y el poder de la Administración enjuiciada cuadraba mejor una concepción del proceso como revisor de lo previamente decidido por la Administración. Así, el Consejo de Estado se ascendía a tribunal de apelación y judicializaba la actividad administrativa. Por ello desde las primeras sentencias del Consejo de Estado se exigió para admitir la demanda la existencia de un previo acto administrativo en torno al cual—lo mismo que en la apelación civil la sentencia de primera instancia—prccisar los términos de la litis a lo antes decidido abriéndose al tiempo la posibilidad de eliminar un buen número de recursos, los no presentados dentro de los brevísimos plazos que se fueron estableciendo para recurrir, girando ya las cuestiones y probanzas en torno y dentro de los límites de lo previamente decidido y acreditado en la fase administrativa.
El carácter revisor del proceso contenciosoadministrativo, es decir, su funcionalidad como recurso de apelación contra un acto o resolución previamente dictado por la Administración, incluso ya ejecutoriado, se
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reconocerá primero en la Jurisprudencia del Consejo de Estado y se con­sagrará plenamente en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888. Este mismo en el discurso de defensa de la Ley de 1888 calificará de revisor o de segunda instancia el proceso contencioso: ..la Administración—dice— ha obrado ya; ha vencido las resistencias que se presentaban para el cum­plimiento de la Ley; la Administración ha resuelto todas las difcultades que coinciden en su aplicación; ya no se trata de impedir el cumplimiento de la Ley, sino de juzgar el acto administrativo». La regulación de la Ley de 13 de septiembre de 1888 es en este sentido muy clara, y a semejanza de los procesos civiles de apelación, el recurso contenciosoadministrativo se interpone contra una resolución administrativa de carácter reglado que ha causado estado, que es ejecutoria salvo suspensión acordada por el Tribunal. De otro lado, el recurso debe interponerse dentro de un breve plazo (tres meses a contar desde la notificación), bajo sanción de que el acto adquiera firmeza porque no se admite contra «los acuerdos con­sentidos por no haber sido apelados en tiempo y forma» (art. 4.2); y lo mismo que en los procesos civiles de apelación se distingue entre la inter­posición y el escrito de alegaciones, escrito razonado que se formaliza a la vista del expediente administrativo, expediente que cumple la misma función que en el proceso de apelación corresponde a los autos de la primera instancia (arts. 1, 7, 34 y 40).
La Ley Jurisdiccional de 1956 estructuró el proceso contenciosoad­ministrativo sobre los mismos elementos característicos del recurso de ape­lación civil (interposición contra una resolución ejecutoria que deviene firme si no se recurre en un brevísimo plazo de interposición, dos meses; y separación, como trámites y momentos procesales diversos, de los de interposición del recurso y formalización de la demanda o alegaciones), aunque la Exposición de Motivos trató de desvirtuar las evidencias de esa naturaleza procesal revisora con el argumento (excusatio nao patita) de que en el proceso contenciosoadministrativo se admite con carácter ordinario la apertura de un período probatorio, lo que es ciertamente excepcional en los procesos civiles de apelación. La Jurisdicción Conten­ciosoadministrativa, se dice, «es revisora en cuanto requiere la existencia previa de un acto administrativo, pero sin que ello signifique que sea imper­tinente la prueba, ni que sea inadmisible aducir en vía contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la Administra­ción. El proceso ante la Jurisdicción Contenciosoadministrativa no es una casación, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional». Bien se ve por lo subrayado en último lugar, que lo negado no es que la primera instancia del proceso contenciosoadministrativo sea revisora del acto, ni siquiera que no sea asimilable a la segunda instancia o apelación en el orden civil, sino que la primera instancia del proceso contenciosoadmi­nistrativo no se parece en nada a la tercera instancia civil, es decir, al recurso de casación, lo que nadie había puesto ni pone en duda, porque es obvio para quien tenga una mínima práctica e ilustración procesal, cir­
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cunstancia quc no parece concurría en el redactor de la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional de 1956.
Pcro que la primera instancia del proceso contenciosoadministrativo se asemeje a la segunda instancia o apelación del proceso civil—sobre todo en cuanto se produce el efecto de cosa juzgada, equiparable al de acto firme y consentido que bloquea toda acción futura, aunque no estén cerrados los plazos de prescripción material de los derechos—no significa que no existan profundas diferencias con éste, diferencias que juegan en favor de la Administración. La más notable es, sin duda, que la interposición del recurso no suspende la ejecutoriedad del acto administrativo, frente a la regla general de que las apelaciones contra las sentencias civiles de primera instancia suspenden la eficacia de las sentencias; por otra parte el juez civil que ha juzgado la primera instancia y dictado la sentencia no es, obviamente, parte en el proceso de apelación como, sin embargo sí lo es la Administración autora del acto en el proceso contenciosoad­ministrativo.
B) Doctrina jucisprudencial coherente con el carácter revisor
La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carácter revisor de actos del proceso contenciosoadministrativo, una visión ajustada a la Ley de 1956 y anteriores, lo que, oLviamente, llevó a graves restricciones en la admisión de los recursos y por ende de la garantía judicial efectiva del artículo 24 CE (FERNÁNDEZ TORRES).
La primera restricción es la derivada de la exigencia del acto previo. De la misma manera que no se concibe una apelación civil sin una sen­tencia del juez de primera instancia, tampoco se concibe un proceso contenciosoadministrativo sin acto previo, hasta el punto de que la juris­prudencia declara inadmisible cualquier pretensión que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la Administración, formulando una muy real equiparación entre autos de primera instancia civil y expediente admi­nistrativo (SSTS de 25 de noviembre de 1985, 10 de octubre de 1989 y 3 de abril de 1994). Por lo mismo tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados como impuguados en el escrito de interposición del recurso e introducidos en el trámite de formulación de demanda sin guardar los requisitos propios de la acu­mulación (STS de 21 de junio de 1993), ni, en fin tampoco se acepta que el recurrente pretenda un pronunciamiento jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposición salvo que se den los requisitos de la ampliación (STS de 30 de marzo de 1992, entre otras muchas).
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelación civil. Las limitaciones vigentes proceden precisamente de la

Ley de 1956 que permitió al órgano jurisdiccional circunscribirla a los hechos de «indudable trascendencia», una limitación que no estaba en las leyes anteriores que la admitían con la misma amplitud y medios que en los procesos civiles de primera instancia (arts. 53 y ss. de la Ley Santamaría de Paredes de 1888 y arts. 53 de la Ley de 22 de junio de 1894 y 325 a 328 de su Reglamento). Ante ese recorte no es de extrañar que los tribunales contenciosos, exactamente igual que los tri­bunales de apelación en lo civil, en relación con la prueba practicada en primera instancia, traten de no enmendar las apreciaciones fácticas realizadas por la Administración en el procedimiento administrativo para no convertir los procesos administrativos en procedimientos de gestión administrativa. En todo caso, ni de las Leyes reguladoras de la Justicia administrativa de 1888, 1894 y 1956, ni de la jurisprudencia de este orden se puede deducir que la restricción de la prueba en el proceso admi­nistrativo sea superior a la que se desprende de las limitaciones presentes en la apelación civil (art. 862 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

En el carácter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del análisis de los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden público, sobre las causas de inad­misibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo. Una doctrina cuyo efecto anolatorio de las actuaciones practicadas, reponiendo el expe­diente al momento y lugar de la infracción cometida, resulta satisfactoria cuando anula de forma fulminante los actos de sanción o de limitación de derechos; pero que aplicada al enjuiciamiento de otras manifestaciones de la actividad administrativa favorables al administrado y recurrente sólo sirve para retrasar aún más reconocimientos de derechos, benefi­ciando a la Administración causante del vicio procedimental que se libra así de una inmediata condena judicial.
Manifestaciones del mismo carácter revisor, y que más o menos enca­jan en su lógica, son también la inadmisibilidad de recursos prematuros contra actos aún no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no plan­teadas en v~a administrativa, la inmutabilidad de las cuantías económicas solicitadas en v~a administrativa, la imposibilidad de pretensiones extrañas al contenido del acto, inadmisión de agravios comparativos, la prohibición de sustituir a la Administración en su actuación y, en fin, la prohibición del ejercicio de acciones de carácter reconvencional (FERNANDEZ TORRES).
Con todo, la principal consecuencia del carácter revisor o de apelación que se otorga al proceso contenciosoadministrativo de primera instancia es la equiparación que establece entre sentencia civil de primera instancia y acto administrativo, de forma que lo mismo que aquélla deviene en cosa juzgada e inatacable si no se apela en el breve plazo establecido
en la Ley de Enjuiciamiento civil (art. 382: cinco d~as), también el acto administrativo no recurrido en el plazo de dos meses se transmuta en acto firme y consentido definitivamente inatacable (art. 28).