El derecho administrativo

C) Recursos de casación en interés de la ley
La casación en interés de la ley es un instrumento de control en favor de las Administraciones públicas sobre las resoluciones de los órga­nos jurisdiccionales excluidos de la casación. Por ello se circunscribe a las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Conten­ciosoadministrativo y por las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, que no sean susceptibles de los recursos de casación (art. 100).
En esta casación, excluidos los particulares recurrentes, sólo están legitimados la Administración pública territorial que tenga interés leg'­timo en el asunto y las Entidades 0 Corporaciones que ostenten la repre­sentación y defensa de intereses de carácter general 0 corporativo y tuvie­sen interés leg~timo en el asunto, el Ministerio Fiscal y la Administración General del Estado, en interés de la ley. En cualquier caso el recurso sólo puede justificarse en que se estime gravemente dañesa para el interés general y errónea la resolución dictada y únicamente podrá enjuiciarse a través de este recurso la correcta interpretación y aplicación de normas ema­nadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido (art. 100).
El recurso se interpondrá en el plazo de tres meses, directamente ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supromo, que reclamará los autos originales y mandará emplazar a las partes en plazo de quince d~as para personación y treinta para alegaciones.
La peculiaridad de este recurso consiste en que la sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jur~dica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal. En este caso, se publicará en el Bolet~n Of cial del Estado y a partir de su inserción vinculará a todos los jueces y Tribunales infe­riores en grado de este orden jurisdiccional (art. 100).
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Una segunda modalidad de la casación en interés de la ley en favor del Derecho de las Comunidades Autónomas se admite contra las sen­tencias dictadas en única instancia por los jueces de lo contenciosoad­ministrativo no susceptibles del recurso anterior que podrán ser impug­nadas por las mismas Administraciones, salvo la del Estado, pudiendo en este caso únicamente enjuiciarse la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de la Comunidad Autónoma que hayan sido deter­minantes del fallo recurrido. Conocerá del recurso la Sala de lo Con­tenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia (art. 101).
D) El recurso extrsordinario de revisión
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone ante las Salas de lo Contenciosoadministrativo de los Tribunales Supe­riores de Justicia de las Comunidades Autónomas o ante la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Supremo, contra sentencias fir­mes por motivos excepcionales.
Antes de la nueva regulación de la Ley 10/1992, de 30 de abril, el recurso de revisión era una mezcla o simbiosis de los recursos de casación y revisión civiles por cuanto el recurso se legitimaba con base en motivos propios de uno u otro recurso. Regulada la casación en lo contencio­soadministrativo, los motivos propios de la casación han pasado a ésta, quedando reducido el recurso de revisión a su verdadera función de recurso extraordinario contra sentencias firmes por hechos acaccidos o conocidos con posterioridad a la sentencia objeto de la revisión.
Los metivos que dan lugar a la revisión son los siguientes:
a) Si después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos

decisivos, detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo

favor se hubiere dictado.

b) Si hubiere reca~do la sentencia en virtud de documentos que

al tiempo de dictarse aquélla ignoraba una de las partes haber sido reco­

nocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase

después.

c) Si, habiéndose dictado sentencia en virtud de prueba testifical,

fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las decla­

raciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.

d) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohe­

cho, violencia u otra maquinación fraudulenta (art. 102).

La interposición del recurso de revisión deberá hacerse en el plazo de tres meses desde el d~a en que se descubrieron los documentos nuevos
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o el fraude, o desde el d~a del reconocimiento o declaración de la falsedad. En ningún caso podrá interponerse el recurso de revisión después de transcurridos cinco años desde la fecha de publicación de la sentencia que hubiera podido motivarlo.
Con el escrito en que se solicite la revisión es indispensable acompañar un documento justificativo de un depósito de doce mil pesetas. Una vez presentado, el Tribunal reclamará los autos y mandará emplazar a cuantos en él hubieren litigado para que comparezcan en término de cuarenta d~as. Personadas las partes, los trámites sucesivos se desarrollan conforme a lo establecido para el juicio incidental, oyéndose siempre al Ministerio Fiscal antes de dictar sentencia acerca de si ha o no lugar a la admisión del recurso.
La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisión revocará en todo o en parte la sentencia revisada, y devolverá los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en los términos que se contienen en la sentencia de revisión (art. 1.807 de la Ley de Enjui­ciamiento Civil).
8. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
A) El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial
La regla tradicional en la ejecución de las sentencias contenciosoad­ministrativas ha sido que la materialidad de ésta correspondía a la Admi­nistración que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso, lo que no supoma, ni mucho menos, que dependiera de ella cumplir o no las sentencias. Por el contrario, la ejecución administrativa se hac~a desde y bajo la dirección y control más amplio del Tribunal scntenciador, que pod~a adoptar a instancia de las partes cuantas medidas fueren ade­cuadas para promover y activar la ejecución de la sentencia», 0 proceder, de oficio, a .(arts. 103 y 110 de la Ley de la Jurisdiccional de 1956). Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos no eran, pues, grano de an~s, y pod~an llegar hasta la deducción del tanto de culpa a los Tribunales penales, a cuyo efecto la Ley calificaba el incumplimiento de las órdenes del Tribunal de desobediencia punible en los mismos términos establecidos para las sentencias de los Tribunales de lo Civil y de lo Criminal (art. 109). Se situaba, pues, a las autoridades responsables del cumplimiento de las sentencias en el mismo plano ante
la desobediencia que a los particulares condenados en procesos civiles o penales.
A la vista de esta regulación, y pese a los supuestos legales, muy excepcionales, de inejecución o suspensión, no puede decirse que el papel de la Administración pasase de ser un simple servidor e instrumento de la propia ejecución judicial. Por ello, el sistema no infringía el ar­t~culo 117.3 de la Constitución que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tr~bunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pues, obviamente, esa ejecución supone que los Tribunales deban valerse de órganos del propio Estado y del concurso de los propios condenados al cumplimiento de las sentencias que les son desfavorables. Todo sistema de ejecución supone, en primer lugar, la colaboración voluntaria del con­denado o, en su defecto, la ejecución a su costa, o su condena penal. Por ello resultaba excesivo el rigor de los que opinaban (MARTIN RETOR­TILLO, L. GARcfA DE ENTERRIA) que la regulación del sistema de ejecución de sentencias de la Ley Jurisdiccional de 1956 no se adecuaba al ar­t~culo 117 de la Constitución. La responsabilidad del incumplimiento de las sentencias no estaba ni estará tanto en el sistema legal de ejecución de sentencias, bastante satisfactoria antes y ahora, cuanto en la incuria y medrosidad de unos jueces que no se percutan, cuando resuelven, de las d'ficultades que les va a acarrear en el futuro la ejecución de sus fallos, y que no usan del poder de dar órdenes directas a la Administración condenada y exigir la responsabilidad penal en caso de incumplimiento, unos poderes que ya queman haber tenido para s' el Consejo de Estado y los Tribunales regionales franceses, a quienes las reformas últimas y más avanzadas (Leyes de 11 de julio de 1975 y de 16 de julio de 1980, y Decreto de 15 de mayo de 1990) sólo han atribuido facultades san­cionatorias de cocrción a las autoridades incumplidoras de las órdenes dictadas en ejecución de sus sentencias.
Acertada o desacertada aquella cr~tica doctrinal, lo cierto es que la Ley Jurisdiccional del 1998 la ha tenido muy en cuenta al sustituir la anterior regulación por una nueva retórica con aires de atorrante judi­c~alismo, pero que, en sustancia, deja las cosas más o menos como estaban, amen de perm~t~r multas coercitivas contra los funcionarios y la Admi­nistración. Veremos si se aplican y veremos también el efectodesánimo que para la estimación de los recursos produce sobre los jueces la con­templación de la compleja actividad y las tensiones que ha de acarrearles su ejecución.
Se proclama, una vez más, lo que ya está dicho en la Ley Orgánica de la Justicia y en la Constitución de 1978 y anteriores, que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corres­
ponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden juris­diccional, precisándose que su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia, y que tanto las partes como todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida para la debida y completa ejecución de lo resuelto, declarándose nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento (art. 103).
Pero como era de esperar, a la hora de la verdad también la Ley Jurisdiccional de 1998 resuelve el problema de la ejecución de la sentencia, encomendándola al órgano administrativo que hubiera realizado la acti­vidad objeto del recurso mediante una orden del juez (art. 104.1). Una orden que deberá dictarse en el plazo de diez dias, a fin de que, en otros diez d~as, se lleve a puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo y en el mismo plazo se indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.
B) Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución
Tampoco hay en la Ley Jurisdiccional de 1998, a pesar de las apa­riencias, sorpresas sustanciales en la regulación de los supuestos de sus­pensión e inejecución de sentencias sino una falsa novedad: frente a la regulación de la Ley Jurisdiccional de 1956 que establec~a una serie de causas, muy extraordinarias y fantásticas, y de las que no se hizo apenas uso, de suspensión e inejecución de las sentencias, eso s~, mediante indemnización (peligro de trastorno grave del orden público; temor fun­dado de guerra con otra potencia si hubiere de cumplirse la sentencia; quebranto en la integridad del territorio nacional; y detrimento grave de la Hacienda Pública), la Ley Jurisdiccional de 1998 prescribe que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total 0 parcial del fallo. Sin embargo, a seguidas de tan enfática declaración, se admite lo mismo, pero por la puerta de atrás, configurando aquellos supuestos como una expropiación especial, la de los contenidos de una sentencia, en función, ¡adviértase la hipocres~a!, del peligro c¿erto de alte­ración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los c¿udadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la ¿ntegr¿dad del terr¿tor¿o nacional (art. 105). Igual que antes, salvo que ya no se considera eomo
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causa de suspensión o inejecución el quebranto grave de la Hacienda Pública, cuestión que aparecerá después en la ejecución de sentencias condenatorias al pago de cantidad líquida.
Sí es diversa la regulación de la imposibilidad de ejecución. El ar­tículo 107 de la Ley Jurisdiccional de 1956 afrontó la regulación de los supuestos de imposibilidad de ejecución negando su misma realidad: ·>. Pero la imposibilidad es una realidad que no puede obviarse con su negación (ejemplo: anulación de una expro­piación de terrenos sobre los que se ha construido un aeropuerto) y que, cuando se presenta, fuerza a la conversión de derechos, es decir, a un cumplimiento por equivalencia mediante la indemnización de daños y perJuicios, como se reconoció en el artículo 18.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 y ahora en la Ley Jurisdiccional de 1998. Prescribe ésta que el órgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración en el plazo de dos meses a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno (art. 105).
C) Incidentes de ejecución y poderes del juez
La instrumentación de la ejecución, en vez de optar por confiar en el juez y otorgarle plenos poderes y libertad de formas para resolver por sí, de oficio o a instancia de parte, todos los incidentes de ejecución, permite su procedimentalización y de paso, pleito sobre pleito, que se eternicen los conflictos que se susciten en este trámite de ejecución.
La Ley admite, en efecto, que la Administración Pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, puedan promover incidentes para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y especialmente las referidas al órgano res­ponsable de la misma, plazo máximo de cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir. Del escrito planteando la cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en plazo común que no excederá de veinte días, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de diez días (art. 109). Un
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auto por demás, y para que no se acabe nunca, recurrible en apelación o en casación [art. 80.1.b) y 87.1.c)].
Habrá, pues, que terminar con todos estos incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado, y singularmente, previo apercibimiento, imponer multas coercitivas de 25.000 a 250.000 pesetas a las autoridades, funcionarios O agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado 0 de la Sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judi­cial, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar, aplicándose por lo demás lo previsto para los retrasos en la remisión del expediente administrativo (arts. 112 y 48). También podrá deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
D) Modalidades de la ejecución
La Ley Jurisdiccional de 1998, además de la regulación general, des­pieza los diversos y más frecuentes supuestos de ejecución de sentencias en atención a sus contenidos:
Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad l~qui­da, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la con­sideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento corres­pondiente dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de noti­ficación de la sentencia dictada en única o primera instancia. Trans­curridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa y la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento. A su vez, si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla. Por último se admite la ejecución por compensación de deudas, pudiendo cualquiera de las partes
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solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con créditos que la Administración ostente contra el recurrente (art. 106).
Si la sentencia es de anulación del acto impaguado, el juez o Tribunal dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, as' como su publi­cación en los periódicos oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique. Si la sentencia es de anulación de una disposición general o un acto administrativo general, el órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar de la firmeza de la sentencia (art. 107).
Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento: a) ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración con­denada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con obser­vancia de los procedimientos establecidos al efecto, y b) adoptar las medi­das necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.
E) La extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme
Novedad de la Ley Jurisdiccional de 1998 es la extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme si versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones públicas, y asimismo en los casos de suspensión de la tramitación de procesos análogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender después los efectos de la sentencia a aquellos retenidas en su curso procesal.
En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idéntica situación jundica que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso; un planteamiento generoso que debe entenderse rebajado si se considera que no es aplicable a los supuestos de existencia de cosa juzgada (quid de los actos consentidos), o cuando la doctrina determinante del fallo
cuya extensión se postula fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supromo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso por unificación de doctrina. Por otro lado, la tramitación diseñada, más que un "atajo" judicial, puede convertirse en un verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. As~ la solicitud deberá dirigirse primero a la Administración demandada y sólo después de la denegación o de un silencio de tres meses, podrá acudirse al juez mediante escrito razonado acompañado del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustanciándose la pretensión por los trámites establecidos para los incidentes. Antes de resolver, el juez recabará de la Administración las actuaciones y, si se recibieran en los veinte d~as siguientes, ordenará que se pongan de manifiesto a las partes por plazo común de tres d~as. En otro caso, resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jur~dica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate (art. 110).
La segunda modalidad, como dijimos, de la extensión de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros están ya en el proceso y han sufrido la suspensión de la tramitación de su recurso a la espera de la resolución de otros con idéntico objeto. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar del juez o Tribunal de la ejecución que extienda a su favor los efectos de la sentencia o sentencias firmes reca~das en los recursos resueltos (arts. 37.2 y 111).
9. PROCESOS ESPECIALES
La Ley de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa de 1956 regu­laba, a seguidas del procedimiento ordinario, los que denominaba pro­cedimientos especiales. A través de estos procesos especiales se enjui­ciaban los conflictos en materia de personal, de suspensión de acuerdos de las Corporaciones locales y de validez de elecciones de Concejales y Diputados provinciales, procedimientos estos dos últimos modificados por la legislación local y electoral.
La Ley Jurisdiccional de 1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten algunas peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la llamada cuestión de ilegalidad de los reglamentos y el procedimiento en caso de suspensión administrativa previa de acuerdos.
A) El proceso de protección de derechos fundamentales
La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de Derechos Fundamentales, anterior en un día a la sanción real de la Constitución, diseñó un proceso contenciosoadministrativo, en para­lelo a otros procesos de carácter civil y penal, en protección todos ellos de los derechos de expresión, reunión y asociación, libertad y secreto de la correspondencia, libertad religiosa y de residencia, inviolabilidad del domicilio, protección jur~dica frente a las detenciones ilegales y, en general, frente a las sanciones impuestas en materia de orden público. Posteriormente, el Decreto legislativo 342/1979 amplió el ámbito de pro­tección de la Ley a los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al secreto de las comunicaciones telefónicas y telegráficas, a la libre circulación por el territorio nacional, a la entrada y salida de España en los términos legales, a la libertad de cátedra y a la libertad sindical. Asimismo, la Disposición Transitoria segunda de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha establecido que mientras no sean desarrolladas las previsiones del artículo 53.2 de la Constitución se entenderá que la vía judicial previa a la interposición del recurso de amparo será la contenciosoadministrativa ordinaria o la configurada en la Ley 62/1978, a cuyos efectos el ámbito de la misma se extiende a todos los derechos y libertades a que se refiere el citado precepto constitucional.
Las singularidades de este proceso, que pretendió ser una especie de interdicto administrativo, es decir, un proceso inspirado en los prin­cipios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminación de los requisitos de interposición, en la intervención del Ministerio Fiscal, en la facilitación de la suspensión del acto