El derecho administrativo

El daño indemnizable puede haberse originado en principio por el funcionamiento anormal del servicio público. Los supuestos que engloba son los mismos que en Derecho francés originan la responsabilidad con falta del servicio. Funcionamiento anormal puede considerarse, pues, noción paralela a la «falta de servicio» (faute de service) que utiliza la jurisprudencia francesa y de la que hay que excluir cualquier connotación subjetiva, es decir, de dolo o culpa personal del agente o funcionario
al que, en último lugar, sería reconducible la actividad productora del daño. Además, como dice BENOTl, la falta de servicio—porque éste ha funcionado mal, no ha funcionado o lo ha hecho con retraso—equivale ni más ni menos que a su funcionamiento defectuoso, lo «que se aprecia pura y s~mplemente en contraste con lo que debe ser el funcionamiento correcto, el legal y reglamentario, es decir, el exigible de acuerdo con las leyes y reglamentos que lo rigen». La jurisprudencia francesa, por otra parte, gradúa la gravedad de la falta de servicio en falta simple, falta grave y falta de «particular gravedad», de forma que la primera resulta suficiente para imputar la responsabilidad por todas las actividades de administración ordinaria o común, mientras que la falta grave se exige para declarar la responsabilidad por actos de la polic~a, de los actos médicos y la falta de particular gravedad para los casos de los servicios de guarda de alienados.
Ahora bien, cuando el daño producido trae causa del funcionamiento anormal del servicio hay que determinar en qué casos la responsabilidad se atribuye al gestor o empleado público causante del daño o al servicio en que éste se incardina. El reparto de la imputación se ha resuelto en el Derecho francés mediante la atribución de la responsabilidad al funcionario cuando media una falta personal de éste (faute personelle), concepto construido sobre aquellos comportamientos funcionariales de especial gravedad en los que se refleja—según la clásica descripción de LAFERRIERE—el funcionario no como «administrador mandatario del Estado más o menos sujeto a error, sino como hombre o mujer con sus debilidades, sus pasiones y sus imprudencias».
La jurisprudencia francesa considera, siguiendo todavía este criterio, faltas personales y, por consiguiente, detachables de la función: a) Los actos materialmente separables de la función, entendiendo por tales aquellos que tienen relación directa con la vida privada del funcionario, como son los crímenes pasionales que cometen con ocasión del servicio, utilizando los medios que éste le proporciona; b) Los actos psicológicamente separables de la función. Se trata de actos cometidos por el funcionario en el ejercicio de las funciones o con ocasión de las mismas, pero separables del servicio en razón de los móviles que animan al agente: maldad, brutalidad 0 vio­lencia, venganzas, odios o cualquier forma de enemistad personal. En el caso de los agentes de policía la falta personal se cifra en la comisión de actos de violencia inútiles o sin proporción con las amenazas que pcsan sobre el orden público; c) Los actos que buscan un interés personal. En este concepto se incluye la utilización de los poderes públicos o de los medios de la Administración con fines personales, como en el caso de la utilización de vehículos del servicio 0 de robos 0 pillajes cometidos aprovechándose de éste; d) La falta profes¿onaL Si el funcionario debe
'1 ,
!
cumplir sus tareas con discernimiento y clarividencia, la falta personal se produce cuando incurre en una falta profesional que, incluso, un agente mediocre habría evitado; faltas, pues, de carácter técnico o profesional inexcusables, según la expresión jurisprudencial. En cuanto a los actos constitutivos de delito son, en todo caso, faltas personales las acciones de los funcionarios constitutivas de cr~menes, as' como los delitos correc­cionales cometidos voluntariamente. Las imprudencias, sin embargo, no siempre son constitutivas de falta personal.
En el Derecho español, esa virtud exoneratoria de la responsabilidad de la Administración cuando se aprecia una falta personal del agente o funcionario se rechaza, en principio (otra muestra de la excesiva gene­rosidad de nuestro sistema), por la doctrina dominante que lleva al l~mite, a la exageración, la regla de la garant~a patrimonial del administrado, de forma que · (GARCiA DE ENTEiRRiA). Sin embargo, la Jurisprudencia, aunque dentro de una gran generosidad en las con­denas, matiza algo esta exagerada opinión, afirmando que para imputar los daños a la Administración carece de trascendencia que el daño sea consecuencia de la conducta culposa o negligente del funcionario, pues éste se halla integrado en la organización administrativa y actúa desem­peñando las funciones que en ella tiene encomendadas; no obstante, si el funcionario actúa completamente al margen de las funciones de su cargo o cuando el daño antijurídico tiene su origen en un delito o falta cometido por el funcionario se excluye la responsabilidad de la Administración (Sentencias de 20 de marzo de 1975, 5 de marzo de 1977, 25 de febrero y 11 de junio de 1981 y 23 de septiembre de 1982).
La Ley de Régimen Jur~dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común admite la responsabilidad de la Administración incluso cuando la autoridad ha actuado con dolo, culpa o negligencia grave, en cuyo caso la acción de responsabilidad se dirigirá contra aquélla, pudiendo después la Administración que ha abonado los daños ejercitar la acción de regreso por vía administrativa contra el agente causante del daño (art. 142).
~,,
.~Aunque las Administraciones Públicas lograran evadirse de la respon­

;sabilidad administrativa cuando concurra una evidente falta personal (faute

,~ personelle) del funcionario, como la comisión de un delito doloso, es posible

que en todo caso sucumban en el régimen de la responsabilidad civil sub­

sidiaria de las Administraciones Públicas prevista en el Código Penal, a
cuyo tenor «el Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia, la Isla, el Municipio y demás Entes públicos responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos y culposos cuando éstos sean autoridades, agentes, contratados o funcio­narios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones, siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anor­mal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria» (art.121). De este precepto hacen abuso los jueces penales cuando fuerzan, en ocasiones, a los funcionarios, incluso con penas sim­bólicas, para poder condenar civilmente a las Administraciones Públicas. Tal es el caso de la Sentencia de la Audiencia Nacional de mayo de 1996 por la que en el famoso proceso por envenenamiento masivo con aceite de calza se condena a un funcionario como autor de una falta de impru­dencia simple a una multa de 20.000 pesetas y al Estado a indemnizar subsidiariamente, en una cantidad que unas estimaciones hacen llegar hasta 500.000 millones de pesetas y otras reducen hasta 230.000 ó 350.000 millo­nes de pesetas (El Pa¿s, 25 de mayo de 1996).
C) Funcionamiento normal
En cuanto a lo que ha de entenderse por funcionamiento normal, ya hemos dejado constancia de que, en línea de principio, deberían incluir­se únicamente los daños cuasi expropiatorios y no los derivados de acci­dentes. No obstante, la generosidad doctrinal y jurisprudencial ha llevado a admitir que el concepto de funcionamiento anormal incluye los daños de accidente originados por el mero riesgo de la presencia, de la actuación de un servicio o utilización de un bien público, salvando únicamente los casos de fuerza mayor. Es la mera titularidad de la empresa admi­nistrativa y su presencia lo que justifica esta causa de imputación, con independencia de la existencia de toda culpa objetiva del servicio o sub­jetiva del funcionario. La idea de que, en su límite, el funcionamiento normal como causa de imputación se funda en el mero riesgo de la presencia en el escenario de los daños del Estado o de las Adminis­traciones Públicas y, por ende, de sus funcionarios ha llevado al Tribunal Supremo a condenar al Estado a indemnizar los daños causados por la muerte causada por un polic~a nacional que se encontraba de vacaciones con su arma reglamentaria, y ello porque la reglamentación por la que se rigen les permite llevar dicha arma incluso en esos casos ajenos al servicio (Sentencia de 27 de mayo de 1987). Otro caso testigo de la desmesura a que puede llegar la apreciación de responsabilidad por este
concepto lo constituye la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 1991, en que, sin apreciarse anormalidad en el funcio­namiento del hospital, ni falta de pericia alguna en el cirujano, se condena al Estado por los daños derivados de una operación quirúrgica.
Por ello, el problema para constatar si se está o no en presencia de un funcionamiento normal se reduce in extremis a deslindar el concepto del caso fortuito, del que responde la Administración, de la fuerza mayor, en que su responsabilidad quedar~a excluida. Fuerza mayor es aquella extraña a la organización administrativa, normalmente imprevisible para la conducta racional y previsora de cualquier persona y absolutamente irresistible. Si el daño lo provoca, por el contrario, un caso fortuito, es decir, una causa que pudo y debió ser prevista, no se excluye la res­ponsabilidad, como es el caso del desprendimiento de unos árboles sobre una carretera, por ejemplo, o la simple «mala suerte», como la derivada de la opción que el cirujano hace «de atender prioritariamente a la reso­lución del aneurisma del lado derecho, opción legítima desde las reglas de la lex artis, pero que resultó a posteriori y a nivel de experiencia desa­certada» (Sentencia de 14 de junio de 1991). La prueba de la concurrencia de un caso de fuerza mayor incumbe a la Administración (STS de 7 de diciembre de 1981).
,

5. LA LESION: DANOS RESARCIBLES

Y CONCEPTOS INDEMNIZATORIOS
La determinación de los daños resarcibles, es decir, la clase de bienes en los que la producción de un daño antijurídico da lugar a indemnización, fue resuelto, en principio, por el art~culo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, que consideró tales daños aquellos que eran objeto mismo de la expropiación a la que la Ley se refería. Después, el Reglamento de esta Ley y el art~culo 40.1 de la de Régimen Jur~dico de la Administración del Estado ampliaron el concepto a cualesquiera de sus bienes o derechos (de los particulares lesionados), y lo mismo ha venido a decir el ar­tículo 106.2 de la Constitución y, en fin, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se refiere «a toda lesión que sufran los particulares en cual­quiera de sus bienes y derechos» (art. 139.1), y que en todo caso el particular «no tenga el deber jundico de soportar» (art. 140.1).
La jurisprudencia ha incluido entre los daños indemnizables no sólo los causados a la propiedad y demás derechos reales, sino también los causados al cuerpo de la víctima, daños corporales, así como los producidos por el dolor f~sico (Sentencia de 2 de febrero de 1980). También se con­
sideran indemnizables los daños de carácter moral derivados de la lesión patrimonial que la muerte causa en las personas allegadas a la víctima, habiéndose ido más lejos que la jurisprudencia francesa, al reconocer por este concepto derecho de indemnización por el daño moral sufrido por el novio de la víctima (Sentencias de 22 de octubre de 1970 y 12 de marzo de 1975). La dificultad de valorar y cuantificar económicamente el daño moral en sentido estricto (<.pretium doloris») llevó inicialmente a la jurisprudencia a su eliminación como concepto indemnizable (Sen­tencia de 11 de abril, 12 de junio y 11 de septiembre de 1972 y 17 de enero y 25 de febrero de 1975); más recientemente, otra jurisprudencia más generosa admite, como se ha dicho, el resarcimiento de tales daños, por entender que son susceptibles de evaluación o compensación eco­nómica, aunque ésta sea de difícil precisión (Sentencias de 27 de diciem­bre de 1977, 4 de julio de 1979, 4 de diciembre de 1980, 7 de diciembre de 1981, 30 de marzo y 8 de junio de 1982, 12 de marzo de 1984, 18 de marzo de 1985 y 29 de enero de 1986). La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común admite explícitamente la responsabilidad por daños a las personas de carácter f~sico 0 psíquico (art. 142.5).
La Ley exige, en todo caso, que el daño indemnizable sea «efectivo,

evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona

0 grupo de personas>> (art. 139.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Se excluyen, en consecuencia, los daños eventuales o simplemente posibles

por su falta de efectividad. Como dice la jurisprudencia, «para ser resar­

cible el daño ha de consistir en un daño real y no en meras especulaciones

sobre perjuicios o pérdidas contingentes o dudosas» (Sentencias de 14

de febrero de 1972 y 10 de junio de 1981). En cuanto a la evaluación

económica, no contradice este requisito que los daños no sean evaluados

en la demanda «porque su concreción cuantitativa 0 bases para deter­

minarla puedan relegarse al período de ejecución de sentencia» (Sen­

tencias de 16 de marzo de 1977, 14 de abril y 13 de noviembre de 1981).
La jurisprudencia francesa considera indemnizables los daños que sean

ciertos y directos, sin exigir, con carácter general, la susceptibilidad de

evaluación económica. La certeza excluye los daños de producción even­

tual, pero no los futuros, si la producción de ese daño es segura y pueden

ser objeto de una evaluación económica (como la oportunidad probada

de obtener una licenciatura y de ser nombrado de inmediato a un empleo).

Entre los daños indemnizables, además de los corporales, materiales e

inmateriales, se incluyen la pérdida de los ingresos de la víctima (pérdida

de sueldos, rentas, perjuicios financieros, reembolso de gastos), las per­

turbaciones en las condiciones de existencia (troubles daos les condit¿ons
'17
d'existence), concepto que incluye los originados por una decisión ilegal en la forma de vida (retirada de una licencia de taxi por varios meses, pérdida de escolaridad de un niño debida a un accidente) y los psicológicos derivados de una incapacidad permanente o parcial. Asimismo son indem­nizables tanto los daños corporales (atentados a la integridad f~sica, estética, sufrimientos físicos) como, por último, el dolor moral producido por la pérdida de los familiares más allegados (hijos, padres y hermanos, esposos).
La exigencia de la ¿nd¿v¿dual¿zac¿ón del daño en relac¿ón a una persona o grupos de personas está orientada a excluir el resarcimiento de los daños derivados de medidas generales, cuya indemnizabilidad las hace, ante los costes financieros a que obligaría, de imposible exigencia. Por ello, el daño ha de estar «concretado en el patrimonio del afectado y que no constituya una carga común que todos los administrados tengan el deber de soportar» (Sentencia de 7 de diciembre de 1981). Por falta de este requisito, el Consejo de Estado (Dictamen de 8 de julio de 1971) informa negativamente la responsabilidad de la Administración por los daños ocasionados a las fincas que, con metivo de las obras públicas, pierden su situación de colindancia y acceso a las vías públicas; criterio, sin embargo, como pone de relieve GARCiA DE ENTERRiA, que no ha segui­do el Tribunal Supremo, declarando indemnizables estos perjuicios en cuanto afectan a un grupo de personas (Sentencias de 2 de abril de 1974 y 19 de diciembre de 1978).
Por último, el daño o la lesión ha de ser ant¿jundico, es decir, tratarse de un «daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar discriminadamente dentro del colectivo a que alcanza la gestión admi­nistrativa» (Sentencia de 21 de noviembre de 1977). Recogiendo esta doctrina jurisprudencial, el artículo 141 de la Ley prescribe ahora que sólo Esa antijuridicidad se desprende «de la no existencia en derecho de un título legítimo que justifique la irreversible carga impuesta al admi­nistrado... y al no ser as~ nos encontramos jurídicamente ante un daño injusto que, por la propia virtualidad de esta nota, debe ser indemnizado» (Sentencia de 4 de octubre de 1978). Por ello, la antijuridicidad desa­parece cuando concurre una causa de justificación que legitime el per­juicio, «un título que imponga al administrado la obligación jurídica de soportar la carga» (Sentencia de 3 de enero de 1979), o «algún precepto legal que imponga al perjudicado el deber de sacrificarse por la sociedad» (Sentencia de 27 de septiembre de 1979). En general, no hay respon­sabilidad por el ejercicio de la potestad reglamentaria, como la urba­nística, salvo el caso previsto por el art~culo 87.2 de la Ley del Suelo de 1992 (Sentencias de 26 de enero de 1978 y 27 de octubre de 1980).
6. LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD
Todo sistema de responsabilidad, sea civil, administrativa o penal, supone la acción u omisión de una persona, un resultado dañoso y una relación o nexo causal entre uno y otro. Este nexo o relación causal lo expresa la Ley diciendo que la lesión debe ser .del funcionamiento normal o anormal del servicio público (art. 139.1).
Lógicamente el problema de la relación de causalidad no tiene por qué plantearse en términos disímiles en una u otra rama del Derecho. Por ello en el Derecho administrativo, donde la responsabilidad ha sido de reciente admisión, será siempre tributario de los mayores desarrollos doctrinales que sobre la relación de causalidad se han efectuado en la dogmática civil y, sobre todo, en la penal. De todas formas, la dificultad no está en las diversas descripciones 0 teorías formuladas sobre la relación de causalidad, sino en identificar cuál de ellas es la que la jurisprudencia utiliza realmente para resolver sus problemas, interesando por ello refe­rirse a las de mayor aceptación: la equivalencia de las condiciones y la causación adecuada.
Desde la perspectiva de la equivalencia de las condiciones, se considera como causa del daño todos los hechos o acontecimientos de los que se pueda decir que sin ellos, sin su concurso, el daño no se habr~a pro­ducido, apareciendo todos ellos, por tanto, como condición necesaria para la producción de aquél. Por el contrario, la teona de la causación adecuada procede, en descripción de CHAPU, «al aislamiento entre los diver­sos hechos que han podido concurrir a la producción del daño de aquel que, dentro del curso normuly ordinario de los acontecimientos, lleve consigo la mayor posibilidad o probabilidad de producir un daño de la especie del que se demanda la reparación y que, por consiguiente, parece haber jugado un papel determinantemente creador, apareciendo como la
del daño».
causa generadora
En Francia, el Consejo de Estado ha tratado de evitar la preferencia absoluta por una u otra teoría, a fin de mantener la libertad de variar y no caer definitivamente prisionero de una de ellas. Sin embargo, parece que, aun sin invocarla, ha hecho una mayor aplicación de la teoría de la causación adecuada.
La jurisprudencia española maneja ambas técnicas para resolver los problemas de la relación de causalidad. Según BLAsco, se observa una doble tendencia:
a) Por una parte, nuestro Tribunal Supremo sostiene en numerosas sentencias el concepto de causalidad adecuada, y más en concreto el
de causa eficiente, exigiendo que el hecho de que se trate sea un hecho positivo—es decir, sin el cual el daño no se habría producido—para declararlo como causa. El Tribunal Supremo no entra en mayores pre­cisiones, y ya no postula, por ejemplo, que se trate del hecho más activo, o que tenga en sí mismo la fuerza determinante para producir el daño tal y como ha ocurrido. Simplemente, aisla unos determinados hechos dentro del infinito encadenamiento de circunstancias que han posibilitado el daño, los declara como causa eficiente—o, más sencillamente, como causa del daño—y descarta correlativamente los otros hechos o cir­cunstancias, que no adquieren así la categoría de causas (Sentencias de 30 de marzo de 1982 y 26 de octubre de 1983).
b) La segunda tendencia jurisprudencial aplica implícitamente la teoría de la equivalencia de las condiciones, y conceptúa como causa cualquiera de los hechos y condiciones que contribuyen a producir el resultado dañoso. Esto sucede cuando concurre el hecho de un tercero en la producción del daño y el Tribunal declara la responsabilidad soli­daria de éste y de la Administración, condenando a ésta a satisfacer la totalidad del resarcimiento. Existe, pues, una clara vinculación entre la admisión de una obligación in solida». y la teoría de la equivalencia de las condiciones (Sentencias de 28 de junio de 1983 y 23 de mayo de 1984).
La relación de causalidad se excluye, y con ella la responsabilidad, cuando se dan determinadas causas de exoneración como la fuerza mayor, el hecho de un tercero y la falta de la víctima, si bien la normativa sobre la responsabilidad administrativa sólo menciona expresamente la fuerza mayor como causa de exoneración (arts. 40 de la Ley de Régimen Jurídico, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 106.1 de la Cons­titución). Reiteramos aquí que la fuerza mayor consiste en un hecho o acontecimiento, conocido, exterior a la causa directa e inmediata del daño e irresistible. La esencia de la fuerza mayor radica, por consiguiente, tanto en la externidad del hecho respecto del bien o patrimonio que resulta dañado como en la imposibilidad de evitar o resistir su producción; y no ciertamente en su imprevisibilidad, dado que la víctima del acon­tecimiento pudo haber imaginado que éste se produjera (una tempcstad, la gota fría que desencadena graves innundaciones, etc.). La fuerza mayor es ordinariamente causa de exoneración de la responsabilidad por los daños causados por las obras públicas, alteradas en su normal funcio­namiento por acontecimientos irresistibles.
También elimina la relación de causalidad el hecho de un tercero, es decir, de una persona distinta del autor del daño o de la víctima. La jurisprudencia francesa atribuye virtud exoneratoria a esta circuns­
tancia en los casos de responsabilidad por falta del servicio, pero no en los regímenes de responsabilidad sin falta, como es el caso de las responsabilidades derivadas en favor de los propietarios por la mera exis­tencia de una obra pública, supuestos en los que la intervención de una tercera persona en la génesis del accidente se entiende desprovista de toda virtud exculpatoria; la misma solución se admite cuando el daño lo padecen los usuarios de las vías públicas (el caso de los accidentes de automóvil), en que se considera irrelevante la imprudencia del con­ductor si se prueba que ha existido un defecto en el entretenimiento o conservación de las obras públicas. Nuestra jurisprudencia sostuvo mayoritariamente que la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso fuera no sólo directa, sino también exclusiva (Sentencias de 10 de marzo de 1969 y 14 de diciembre de 1974), y en consecuencia que el hecho de tercero exclu~a la responsabilidad de la Administración en todo caso. Sin embargo, con la Sentencia de 5 de noviembre de 1974, que condenó a la Administración por los daños a súbditos españoles en Guinea Ecuatorial (daños que, en realidad, habían sido causados por las medidas tomadas contra ellos por el Presidente Macías en represalia de determinadas noticias desfavorecedoras para éste, aparecidas en la prensa española), se inicia una tendencia en la que es absolutamente normal la admisión de un concurso causal entre el hecho de tercero y la actuación administrativa, aunque sin hacer mención explícita a la concurrencia de causas (BLANCO ESTEVE). Así, el hecho del tercero no exonera a la Administración cuando en todo caso ésta ha infringido un deber de vigilancia sobre la actividad del productor del daño (Sentencias de 23 de mayo y 28 de junio de 1983); sin embargo, el hecho de tercero consistente en un atentado terrorista no implica para el Tribunal Supremo una negligencia en la función de policía y vigilancia que justifique la responsabilidad administrativa (Sentencia de 15 de noviembre de 1985), salvo que se acredite, como en el famoso atentado de ETA en el Hipercord de Barcelona, «que se produjo una cierta pasi­vidad o conducta omisiva de las fuerzas de seguridad (...) en cuanto la Policía no considcró conveniente 0 factible la evacuación del edificio ni se impidió la entrada de vehículos al aparcamiento ni, en fin, acudió el servicio de detección dc explosivos» (Sentencia de 31 de enero de 1996).
También tiene virtud cxoneratoria de la responsabilidad la falta o culpa de la victima, concepto que, en general, la jurisprudencia francesa toma prestado del Derecho privado como un incumplimiento por éste de la obligación general de prudencia y de diligencia propias del padre de familia (art. 1.382 del Código Civil), distinguiendo, a este efecto, tres hipótesis: a) existe falta de la víctima, pero el juez le niega toda incidencia
1
causal en la producción del daño. En este caso la única responsable es la Administración; b) la falta cometida por la victima es la causa exclusiva de la culpabilidad. La Administración queda entonces exonerada de responsabilidad. En este caso se produce un reparto de la respon­sabilidad.
Nuestra jurisprudencia mantiene, en principio, una línea de dureza, exigiendo que el nexo causal sea directo y exclusivo, desestimando las pretensiones en que hay alguna culpa de la víctima (Sentencias de 30 de marzo y 11 de noviembre de 1981, 14 de diciembre de 1983, 15 de mayo y 7 y 20 de junio de 1984 y 2 de abril de 1986), y otra línea más generosa y cercana a la francesa, pues, como advierte BLASCO, el Tribunal Supremo «admite hoy con normalidad que la Administración es responsable, a pesar de que el perjudicado haya participado en el proceso de causación del daño, con una conducta imprudente o abier­tamente ilícita, en ocasiones». Así, no excluye el derecho al resarcimiento la concurrencia causal entre la culpa de la Administración y la culpa del perjudicado en la Sentencia de 12 de mayo de 1982, relativa a un accidente sufrido por una avioneta en el Aeropuerto de Barajas, debido a la existencia de una zanja sin señalizar, por una parte, y a que el piloto no siguió las instrucciones del señalero, por otra, distribuyendo por mitad la cuantía de los daños entre la Administración y el reclamante. De otro lado, en las Sentencias de 11 de octubre de 1984 y 4 de febrero de 1985, con motivo de muertes ocasionadas por disparos de la policía sobre sospechosos que no obedecieron la orden de alto, dándose a la fuga, ha estimado que la conducta de la víctima, por no haber sido decisiva en la producción del resultado, no sólo no constituye el nexo causal, sino que ni siquiera lo interfiere, por lo que se atribuye la totalidad del daño a la Administración.
7. EXTENSIÓN DE LA REPARACIÓN

Y SU VALORACIÓN

Para delimitar la cuantía de la reparación debida, clases de daños indemnizables y su valoración, la Ley de Expropiación de 1954 se romitfa a lo dispuesto para los casos de ocupación temporal y a los criterios de valoración del propio instituto expropiatorio.
La primera cuestión es la extensión del daño indemnizable. Una cues­tión ya resuelta por el artículo 106 de la Constitución que, al declarar indemnizable .toda lesión que los part¿culares suiran en sus bienes y dere­chos», obliga a la reparación integral de los daños, de forma que la víctima o perjudicado resulten indemnes. En cualquier caso. cumpliendo esos
requisitos, es claro que la indemnización debe comprender tanto el daño emergente como el lucro cesante. El principio de reparación integral luce en la jurisprudencia, que incluye en ella tanto el daño emergente como el lucro cesante, por imponerlo así el artículo 1.106 del Código Civil (Sentencia de 9 de mayo de 1978), criterio que se aplica en ocasiones a las indemnizaciones por causa de muerte (Sentencias de 12 de marzo y 11 de octubre de 1984) o por lesiones (Sentencias de 2 de abril de 1979 y 2 de febrero de 1980). Sólo excepcionalmente se excluyen las partidas correspondientes al lucro cesante cuando falta la prueba o la actitud positiva del recurrente que pudo evitar que se sumaran nuevos daños a los ya efectivamente producidos (Sentencia de 9 de julio de 1984).
En cuanto a las criterios de valoración, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común determina que .la ¿ndemn¿zac¿ón se calcula con arreglo a los cr¿­terios de valorac¿ón establec¿dos en la legislac¿ón de exprop¿ac¿ón forzosa, legislac¿ón fscal y demás normas apl¿cables, ponderándose, en su caso, las valorac¿ones predom¿nantes en el mercado» (art. 141.2). Se trata de una norma bastante generosa por su referencia a los valores del mercado que, sin duda, cuando estén perfectamente establecidos deben ser los que prevalezcan por identificarse más con los valores reales.
La Ley determina el momento de la evaluación del montante de la indemnización. Para la jurisprudencia francesa, la regla es que los daños a los bienes deben ser evaluados con referencia al d~a en que, habiendo cesado la causa de su producción y siendo ya conocida su extensión y alcance, es posible proceder a su reparación o reconstrucción. Pero este criterio, que en ápocas de rápida devaluación monetaria y de enormes retrasos en la determinación de las indemnizaciones por los Tribunales aboca a resultados claramente injustos, ha sido sustituido en la deter­minación de la cuantía de los daños corporales por el del momento o el día en que la autoridad administrativa o el Tribunal deciden sobre la indemnización.
En esta cuestión, como ponen de relieve GARCiA DE ENTERRIA Y FER­NÁNDEZ RoDRiGUEZ, nuestra jurisprudencia ha ido también muy lejos al referir la indemnización a valores monetarios constantes, según los mdices oficiales de la depreciación del valor adquisitivo de la moneda nacional, a determinar en ejecución de sentencia (Sentencia de 18 de noviembre de 1986), permitiendo, además, la variación del quantam del Suplico de la demanda en relación con lo solicitado en vía administrativa (Sen­tencia de 2 de febrero de 1980). Se trata, pues, de una jurisprudencia progresiva que refiere la valoración no al momento de la producción
del daño, sino al del fallo judicial, invocando principios de equidad y de economía procesal, aplicando por analogía la técnica de la retasación (Sentencias de 28 de junio de 1977, 2 de febrero de 1980, 25 de septiembre de 1984 y 22 de noviembre de 1985).
Pues bien, todas estas generosas doctrinas han quedado desautori­zadas por el artículo 141.3 de la Ley vigente, que remite el cálculo de la cuantía de la indemnización «al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de lo dispuesto, respecto de los intereses de demora, por la Ley General Presupuestaria». Con esta referencia a la regulación legal de los intereses de demora puede haberse desactivado también una generosa jurisprudencia que, a propósito de contratos cele­brados con la Comisaría de Abastecimientos y Transportes, había incluido en el concepto de perjuicios los intereses bancarios, muy superiores a los legales, que ante los retrasos en los pagos debidos por la Admi­nistración tuvieron que abonar los contratistas a las entidades financieras, intereses sobre los que, además, era debido, una vez determinado, el interés legal (Sentencias, entre otras muchas, las de 28 de marzo de 1974, 21 de enero y 29 de abril de 1976 y 21 de junio de 1977).
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común admite, en fin, como forma de pago la novedad de la indemnización en especie, además, claro está, de la indemnización en dinero, de una sola vez o mediante pagos perió­dicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado
(art. 140.4).
8. LA RECLAMACIÓN Y EL PROCEDIMIENTO

DE RESPONSABILIDAD FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN

El régimen jurídico de las reclamaciones por daños contra la Admi­nistración ha sido regulado por la Ley de Régimen Jurídico de las Admi­nistraciones Públicas y el Reglamento de los Procedimientos de las Admi­nistraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial (Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo).
La reclamación contra la Administración por los daños ocasionados debe formularse en el plazo de un año a partir del hecho dañoso, plazo idéntico al establecido por el art~culo 1.902 del Código Civil en relación con la responsabilidad extracontractual. Como dice la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi­nistrativo Común, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año
de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de mani­testarse su efecto lesivo (art. 142.5).
Para el cómputo de este plazo prescriptorio, la jurisprudencia ha entendido por dies a quo el de estabilización o término de los efectos lesivos en el patrimonio o en la salud del reclamante. Interpretó así, de antiformalista y favorable al perjudicado, la expresión legal «desde el hecho que la motivó», de forma que cuando los efectos del hecho motivador se proyectan en el tiempo, a través de un proceso necesario para la aparición y consolidación del daño, con la determinación de su alcance y dimensión y la consiguiente posibilidad de valoración, no cabe aislar el hecho en s' de su trascendencia lesiva (Sentencias de 12 de febrero de 1970, 11 de octubre de 1982 y 16 de abril de 1984). La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi­miento Administrativo Común ha aceptado estas reglas jurisprudenciales: dice el art. 142.5—el plazo empezará a computarse desde la curación o la deter­minación del alcance de las secuelas».
Cuando se trata de daños derivados de la nulidad de un acto, la reparación de los daños puede pedirse, como se dijo, a partir del año de la declaración administrativa o judicial de aquélla, según el artícu­lo 142.4 de la Ley: «la anulación en v¿a administrativa 0 por los Tribunales contenciosoadministrativos de los actos 0 disposiciones adm¿nistrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva». La jurispru­dencia ha admitido, en aplicación del principio de la buena fe, la pro­longación del plazo de un año si se acredita la existencia de negociaciones entre el perjudicado y la Administración con vistas a establecer el sistema de reparación (Sentencia de 3 de noviembre de 1975). En todo caso, de acuerdo con el cómputo civil, queda excluido el día en que tiene lugar el evento dañoso (Sentencia de 11 de septiembre de 1974).
Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Adminis­traciones Públicas se iniciarán de oficio o por reclamación de los inte­resados (art. 142.1). Cuando se inicia por la reclamación del interesado, la solicitud debe dirigirse al Ministro, Consejo de Ministros, si una Ley así lo dispone, o a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas (art. 142.2). Cuando son varias las Administraciones Públicas responsables, la reclamación se facilita porque da origen a una respon­sabilidad solidaria entre ellas. El perjudicado deberá, no obstante, diri­girse a la Administración que resulte competente según los estatutos o reglas de la administración colegiada de que forman parte o, en su
1
1