El derecho administrativo

defecto, la competencia para resolver la reclamación vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en la financiación del servicio (art. 18 del Reglamento).
El diseño de este procedimiento ofrece como novedad la previsión de un acuerdo convencional. En efecto, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del pro­cedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. Asimismo, durante el trá­mite de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el interesado podrá proponer al órgano instructor la terminación convencional del pro­cedimiento, fijando los términos definitivos del acuerdo indemnizatorio que estana dispuesto a suscribir. Concluido el trámite de audiencia, el expediente pasará a informe, cuando sea preceptivo, del Consejo de Esta­do o del Organo consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma7 que deberá emitirlo en el término de diez días. Tanto los dictámenes como la resolución deberá pronunciarse sobre la existencia o no de rela­ción de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuant~a y modo de la indemnización, explicitando los criterios seguidos para su cálculo. Transcurridos seis meses sin resolución expresa o sin formali­zación de acuerdo se entenderá desestimada la reclamación (arts. 8 a 10 del Reglamento).
Podrá seguirse un procedimiento abreviado cuando se entienda que son inequ~vocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcio­namiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuant~a de la indemnización, y que consiste, fundamentalmente, en el ahorro de tiempo por la innecesariedad de actuaciones probatorias, y la reducción a cinco y diez días de los plazos para solicitar y emitir el informe los órganos consultivos señalados. En este caso, el plazo de silencio para entender desestimada la petición se reduce a treinta d~as (arts. 14 a 17 del Reglamento).
Diverso es el sistema de reclamación cuando los daños han sido oca­sionados por un acto administrativo contra el que se ha interpuesto un recurso. En este caso, la pretensión indemnizatoria puede acumularse en el proceso a la pretensión de anulación del acto (como admite el art. 31 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa), lo que puede hacerse en la propia demanda ante el Tribunal sin necesidad de su reclamación previa administrativa (art. 28 de la Ley Jurisdiccional). o bien la reclamación puede formularse dentro del año siguiente al momento en que la sentencia anulatoria ha devenido firme, como queda dicho.
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En el caso de los servicios públicos concedidos, la reclamación se dirigirá a las mismas autoridades administrativas antes mencionadas, acompañando las pruebas, con copia para su traslado y audiencia al con­cesionario. A la vista de la respuesta de éste, la Administración resolverá sobre la procedencia o no de la reclamación, y contra ese acto admi­nistrativo, de naturaleza claramente arbitral, cualquiera de las partes, tanto la víctima reclamante como el concesionario, podrán interponer recurso contenciosoadministrativo (arts. 123 de la Ley de Expropiación Forzosa y 137 del Reglamento).
9. LA COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSOADMINISTRATIVA

La unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración fue introducida en nuestro ordenamiento por la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 con atribución exclusiva a la juris­dicción contenciosoadministrativa (art. 128). Posteriormente, el sistema de unidad jurisdiccional vino confirmado en el art~culo 3.b) de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencio­soAdministrativa. En ambas normas, insistimos, se atribu~a competencia al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo para conocer, sin excepción, de las cuestiones suscitadas sobre la responsabilidad patri­monial de la Administración Pública.
Sin embargo, poco tiempo después, la Ley de Régimen Jur~dico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 (LRJAE), instauró el sistema de dualidad jurisdiccional. En el art~culo 41 de este texto legal se atribuía a los Tribunales ordinarios el conocimiento de la respon­sabilidad del Estado por los daños que hubiere causado cuando actuare «en relac¿ones de Derecho pr¿vado». Este precepto dio lugar a que tanto la Jur~sd~cc~ón c~v~l como la social se consideraran competentes para cono­cer de supuestos ordinarios de responsabilidad, dando a la expresión «relaciones de Derecho privado» una extensión desmesurada, a lo que se añadía el pretexto de la v¿s atract¿va, en el caso de la jurisdicción civil, de carácter específico de la jurisdicción social en las reclamaciones por daños ocasionados en la asistencia sanitaria, y la circunstancia, no prevista legalmente, de que la reclamación se dirigiera en muchos casos conjuntamente contra la Administración y al tiempo contra los funcio­narios y autoridades.
La doctrina científica consideró, de forma prácticamente unánime, que la Ley 30/1992 reinstauraba el principio de unidad jurisdiccional en favor del orden contenciosoadministrativo. Aun cuando la Ley 30/1992
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no es explícita al respecto, no cabe duda de que el sistema va orientado a reconducir hacia la jurisdicción contenciosoadministrativa todos los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración. Por un lado, deroga expresamente el artículo 41 de la LRJAE [disposición dero­gatoria, apartado 2.a)]. Por otro, cuando las Administraciones Públicas causan daños y perjuicios en relaciones de Derecho privado (art. 144), esta responsabilidad también deberá exigirse de acuerdo con los pro­cedimientos previstos en el título X (arts. 142 ó 143), procedimientos que desembocan en una resolución administrativa, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, del que traigan causa (art. 142.ó), lo cual significa que el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo es el único competente para el enjuiciamiento posterior de esta resolución (art. 25.1 de la LJCA de 1998).
Consecuentemente con esta base legal, el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, mediante el que se aprueba el Reglamento de los Pro­cedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsa­bilidad patrimonial, considera que la Ley ha restablecido la unidad juris­diccional en materia de responsabilidad. Así, tal como se indica en el preámbulo, el Reglamento parte de que la vía jurisdiccional contencio­soadministrativa ha pasado a ser, en el sistema de la nueva Ley, la única procedente en materia de responsabilidad patrimonial de las Adminis­traciones Públicas, tanto en relaciones de Derecho público como privado, as' como de los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y de este modo—se dice—queda superado un largo debate jurisprudencial y doctrinal; en este mismo sentido se había pro­nunciado el Consejo General del Poder Judicial cuando dictaminó sobre el proyecto de Reglamento (DE PALMA).
Esta conclusión de la unidad jurisdiccional ha sido refrendada por una instancia judicial inapelable, la Sala de Conflictos del Tribunal Supre­mo, que por Auto de 17 de julio de 1994 vino a resolver un conflicto de competencias entre el orden jurisdiccional social y el contenciosoad­ministrativo, atribuyendo a este último la competencia para conocer de una reclamación, frente al Institut Catalá de la Salut, de indemnización por prestación incorrecta de asistencia sanitaria. Entiende la Sala que la Ley ha reinstaurado el sistema de unidad jurisdiccional a través de dos vías: de una parte, mediante la unificación del procedimiento para la recla­mación de la indemnización. Por otro lado, a decir de la Sala, la Ley 30/1992 contiene otras expresiones que manifiestan la voluntad del legislador de reinstaurar el sistema de unidad jurisdiccional en esta materia. As~, la derogación expresa del art~culo 41 de la LRJAE, o el establecimiento de la responsabilidad directa de la Administración también cuando actúe en relaciones de Derecho privado, responsabilidad que deberá exigirse
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por los procedimientos administrativos previstos en la propia Ley que,

obviamente, terminan en una «resolución administrativa» que, según esta­

blece el art~culo 142.ó, pone fin a la v~a administrativa, lo cual claramente

lnos indica que el recurso contra la misma se interpondrá ante la jurisdicción

Lcontenciosoadministrativa (art.25.1 LJCA). Esta unificación jurisdiccional

en favor del orden contenciosoadministrativo afecta tanto al orden civil

como al social. Tal como se afirma en el Auto, una vez derogado el ar­
bculo 42 de la LRJAE, ..resulta dific¿l sostener, sin un especifico precepto
Ique asf lo establezca, que en mater¿a de relaciones propias de la Seguridad

fSocial y de daños causados en prestaciones sanitarias, la responsab¿lidad

patrimonial de las instituciones correspondientes, que son entidades de Dere­

cho público, con personalidad jurfdica propia y vinculadas a la Administración

del Estado, y, por tanto, Adm¿nistraciones Públicas a los efectos de la Ley

—art. 2.2—, sea Inexistente y quede diluida en la acción protectora del sistema

de Seguridad Sociab>. El Magistrado del orden social don V~ctor Fuente

López formuló voto particular.

En clara desoLediencia a esta doctrina de obligado acatamiento, la

Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en la Sentencia de 10 de julio

de 1995, cuyo ponente es el mismo magistrado antes citado, reitera los

m~smos argumentos de aquel voto particular para asumir nuevamente la

competencia sobre responsabilidad derivada de daños sanitarios ocasio­

nados en los establecimientos de la Seguridad Social. En este sentido sos­

tiene que el Reglamento de Responsabilidad ..con exceso evidente y con

olvido de los principios de legalidad y de reserva de ley dispone lo que mani­

f estamento va más allá de la potestad reglamentaria», vulnerando el principio

de legalidad ..en If) concerniente u la asistencia sanitaria incluida en el reper­

torio prestacional de la Seguridad Social, aunque pueda estar ajustado en

la actividad sanitaria del Sistema Nacional de la Salad» A su juicio, en

los casos discutidos no se está ventilando una acción contra la Admi­

nistración por los daños derivados del funcionamiento de un servicio públi­

co porque .

nistración sanitaria sitúa la cuestión determinante no ya en la responsabilidad

que se reclama, sino en la deficiente prestación de asistencia sanitaria de

la Seguridad Social» El Tribunal considera que está conociendo de «una

reclamación en materia de Seguridad Social que versa sobre el incumplimiento,

o el cumplimiento, en su caso, de una prestación de la Seguridad Social~ U

y que el fundamento o títalo de la indemnización que se reclama no está

situado en la responsabilidad de la Administración Pública por el funcio­

namiento de un servicio público, sino en el contenido misrrzo de la prestación

de asistencia sanitaria, y estfJ está legalmente atribuido al orden jurisdiccional

SOf ial». Esta Sentencia fue objeto de un voto particular, formulado nada

menos que por cinco magistrados que, con mejor juicio y en acatamiento

Lobligado a lo ya resuelto por la Sala de Conflictos, discreparon de la

Iposición mayoritaria de la Sala de lo Soeial.

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10. LA RESPONSAE}ILIDAD POR ACTOS

DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA

El articulo 139.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Adminis­traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común remite la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Admi­nistración de Justicia a lo establecido por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, reguló, en efecto, la responsabilidad del Estado en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 121 de la Constitución, y, utilizando la misma fórmula que aquélla, declara la responsabilidad del Estado por los daños causados en cualesquiera de los bienes o derechos de los particulares ·

Al igual que en la responsabilidad administrativa general, también aquí se exige que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupos de personas, sin que la mera revocación o anulación de las resoluciones judiciales pre­suponga por sí sola derecho a indemnización. La reclamación, siguiendo las reglas generales, se dirigirá al Ministerio de Justicia en el plazo de un año a partir del día en que pudo ejercitarse la acción y se tramitará con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del Estado, procediendo recurso contenciosoadministrativo en caso de denegación (art. 293.2).

La Ley Orgánica del Poder Judicial regula dos clases en la respon­sabilidad por el defectuoso funcionamiento de la Administración de Jus­ticia: la responsabilidad por el error judicial y la responsabilidad por prisiones indebidas. No obstante, hay que entender que estos supuestos agotan únicamente los casos de posible responsabilidad por el ejercicio de la función judicial, pues es posible que al margen del ejercicio estricto de esa función los aparatos judiciales ocasionen daños por el funcio­namiento anormal de los que debe responder igualmente el Estado.
La responsabilidad del Estado por error judicial consiste en exigir que antes de la reclamación al Ministerio de Justicia tal error judicial sea expresamente declarado o reconocido por un Tribunal. Esta decla­ración podrá resultar directamente de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión o con arreglo a un procedimiento especial que la Ley establece, para lo que se exige, en primer lugar, el agotamiento de los recursos prev¿stos en el ordenam¿ento (¿también el eventual recurso
de amparo ante el Tribunal Constitucional?), y, en segundo lugar, que esa declaración sea efectuada por un órgano jurisdiccional con arreglo a las siguientes normas: a) la acción judicial para el reconocimiento del error judicial deberá instarse inexcusablemente en el plazo de tres meses a partir del día en que pudo ejercitarse; b) la pretensión de declaración de error se deducirá ante la Sala del Tribunal Supremo correspondiente al mismo orden jurisdiccional a que se imputa el error o a una Sala espec~al de éste si el error se imputa a una Sala o Sección del Tribunal Supromo; c) el procedimiento para sustanciar la pretensión será el propio del recurso de revisión en materia civil, siendo partes, en todo caso, el Mimsterio Fiscal y la Administración del Estado; d) el Tribunal dictará sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de quince d~as, con informe previo del órgano jurisdiccional a quien se atribuye el error; e) s' el error no fuere apreciado se impondrán las costas al peticionario (art. 293).
La especialidad de la responsabilidad por detenciones preventivas indebidas porque el acusado ha sido absuelto por inexistencia del hecho imputado, o cuando por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, consiste en la determinación de la cuantía de la indemnización en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido (art. 294).
11. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS

O NORMAS DEL PODER LEGISLATIVO

El funcionamiento del poder legislativo puede originar también daños y perJuicios a los ciudadanos en los mi~mr)~ ~ n~r~.i~l~ trrn;r~e r... los demás poderes del Estado.
,,<~.,.~oqu~
Los supuestos centrales de la responsabilidad legislativa son aquellos supuestos en que la ley produce una desposesión de bienes o servicios de entes privados o de actividades lícitas en favor del sector público La ~ndemnizabilidad se justifica por el artículo 33.3 de la Constitución; que no dispensa a ningún poder de indemnizar la privación de bienes y derechos, y el artículo 9.3, que predica la responsabilidad de todos los poderes públicos; y en fin, el artículo 14, siendo discriminatorio y arbitrario que el mismo daño resulte o no resarcible según que se infiera por uno u otro órgano del Estado.
Esta es la solución arbitrada por la Ley 29/1985, de 2 de agosto que al nacionalizar las aguas subterráneas respeta los derechos ya ejer­c~tados, es decir, los aprovechamientos privados existentes. No así la
Ley 22/1989, de Costas, que ha buscado obviar todo tipo de indemnización por la privación de propiedades antes privadas sobre la zona maríti­moterrestre, otorgando a los perjudicados un título de concesión admi­nistrativa sobre los bienes ahora demaniales por un plazo máximo de sesenta años. La Sentencia constitucional de 4 de julio de 1991 ha sos­tenido la adecuación constitucional de esta indemnización parcial, pues, a su juicio, «sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquélla y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable».
Más difícil de resolver son los supuestos de simple prohibición (por razones de riesgo o peligro) de una actividad. ¿Deben soportar en solitario los particulares afectados por la prohibición el coste de esa medida de interés general o, por el contrario, tienen derecho a ser indemnizados? A nuestro juicio, y como en el anterior supuesto expropiatorio, el reco­nocimiento en principio del derecho a la indemnización por la privación de los derechos ya ejercitados (por ejemplo, cierre de establecimientos, destrucción de los bienes cuya utilización la ley prohibe, pérdida de la clientela) es incuestionable en función de los principios constitucionales de igualdad y de prohibición de la arbitrariedad.
Por último, está el caso de los daños ocasionados por leyes que una sentencia del Tribunal Constitucional declare después nulas. Dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son los originados por una resolución o disposición reglamentaria que se declare ilegal y, como en este caso, sin dar por supuesto o prejuzgar que dichos daños se han producido por el simple hecho de la anulación.
En todo caso propiciar la responsabilidad de los poderes legislativos tiene hoy una importancia capital, pues, como ocurre en el caso de las expropiaciones legislativas singulares y directas ya estudiadas en el capí­tulo anterior, la multiplicación de los órganos legislativos del Estado a través de los Parlamentos autonómicos está llevando a la tentación de gobernar por leyes, con los beneficios de la irrecurribilidad e irrespon­sabilidad patrimonial, obviando los modos y las formas de actuación de los órganos administrativos, esencialmente justiciables y responsables.
Por ello, es criticable el intento de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de poner rejas a los principios constitucionales y remitir a cada Ley, estatal o autonómica, general o particular, el régimen propio de la res­ponsabilidad derivada de los actos legislativos, como allí se denomina a las leyes: «las Administrac¿ones Públicas—dice el art. 139.3—indem­nizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de
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soportar y en los términos que especifiquen dichos actos». Este precepto no sólo carece de lógica institucional, pues puede ser derogado por otras leyes generales o particulares en cualquier momento, sino que además se puede considerar inconstitucional por regular por una ley ordinaria una cuestión como ésta, la responsabilidad legislativa, que sólo puede resolverse con preceptos constitucionales expresos o, si no los hubiere, deduciendo las reglas aplicables desde la propia Constitución.
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CAPÍTULO XVIII

LOS R1ECURSOS ADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 1. OBJETO Y CLASES DE RECURSOS.—2. EL RECURSO ORDINA­RIO.—3. RECURSO DE REVISIÓN.~. TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.—5. LAS RECLAMACIONES ECONÓ­MICOADMINISTRATIVAS.~. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PRO­CESO CIVIL Y LABORAL.
1. OBJETO Y CLASES DE RECURSOS
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la v~a judi­cial y laboral son dos instituciones de pareja finalidad y contenido. En uno y otro casQ ~c trata de abrir una primcra v~a dc revisión de la actividad ~dministrativa ante la propia Administración a instancia de los parti­culares lesionados en sus derechos o intereses; pero, además, estas téc­nicas quieren impedir que la Administración resulte enjuiciada sorpre­sivamente ante los Tribunales contenciosoadministrativos, civiles o labo­rales, otorgándole un plazo de reflexión y respiro.
La exigencia de una v~a previa de recurso 0 reclamación ante el órg~o .¡Ltor del acto como requisito para acceder al recurso Contenciosoad­ministrativo no está dentro del primigenio sistema Contenciosoadmi­
nistrativo que se instaura en las Leyes de 2 de abril y de julio de 1845, por las que se crean los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado. Ni siquiera en la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 13 de diciembre de 1889, ni en sus Reglamentos de desarrollo, se exige con carácter general la necesidad de interponer un previo recurso ante la Administración activa antes de acceder a la vía contenciosa, pues la condición de que causaren estado las resoluciones administrativas hacía referencia al carácter definitivo del acto impugnable; es decir, a que la resolución incorpore la voluntad del órgano superior en el que reside real y normalmente la competencia para comprometer definitivamente a la Administración, lo que es consecuencia del carácter institucional y jerárquico de la organización administrativa, y no de la exigencia, a modo de juicio de conciliación, de dar oportunidad a la Administración para una reconsideración del acto cuestionado.
Es, pues, la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de 1956, con la exigencia de un recurso llamado de reposición, previo a la vía judicial, la que otorga una diversa naturaleza al recurso admi­nistrativo, configurándole como una exigencia nueva que trasciende la hipótesis de causar estado a que se referia la legislación anterior.
La conversión del recurso administrativo previo en una condición del proceso Contenciosoadministrativo supone que éste forma parte de un derecho reaccional y una garantía del particular al que se le permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta admi­nistrativo; pero, de otra parte, y en abierta contradicción con esa natu­raleza y finalidad garantiste, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administración, pues con este filtro puede retrasar en su favor—mientras no se resuelven los recursos o reclamaciones—el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
Esa doble perspectiva desde la que pueden contemplarse los recursos administrativos hace que gocen de menor o mayor favor de la doctrina y del legislador según predomine la preocupación por la garantía del administrado o por la defensa a ultranza de la Administración; en el bien entendido que, en la actualidad, los recursos administrativos se ven por el propio legislador más como un privilegio de la Administración, como un obstáculo al enjuiciamiento de sus actos, que como una garantía del administrado. Así lo demuestra el hecho de que las leyes que incor­poran una mayor preocupación garantiste, como la Ley 62/1978, de Pro­tección de los Derechos Fundamentales de la Persona, prescinden. o mejor, liberan al administrado de la exigencia de la interposición de recur­sos administrativos, como requisito previo al acceso a los Tribunales. Así lo ve también la Ley de Régimen Jundico de las Administraciones
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Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que ha vuelto a configurar los recursos administrativos como una técnica para agotar la =. administrativa, suprimiendo el recurso de reposición en todo caso y, en fin, as~ lo ha entendido la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAd­~istrativa de 13 de julio de 1998 que dispensa de todo tipo de recla­_ación o recurso administrativo previo el
de la Administración.
recurso contra la inactividad
Ahora bien, el «privilegio» de la Administración sigue estando menos en que se condicione, y por ello se retrase, el inicio del proceso con­tenciosoadmmistrativo con la exigencia de la interposición previa de un recurso administrativo, cuanto en la conversión de los fugacisimos plazos de interposición de los recursos administrativos (un mes para el recurso ordinario) y contenciosoadministrativo (dos meses) en plazos de pres­cr~pción de los derechos sustantivos. Efectivamente, al ser el acto admi­
"lc>trÓt;.,A ~A_~ ]_ · .
~, ~ ~ primera instancia y haciendo las veces los recursos administrativos y el conten­ciosoadministrativo de recurso de apelación contra aquélla, resulta que de nada sirven los plazos de prescripción del derecho material si esos recursos no se interponen en los brevísimos plazos previstos: el acto admi­nistrativo, como la sentencia de primera instancia no apelada en plazo deviene firme y definitivo, de forma que ya no es susceptible de recurso alguno. En conclusión, pues, lo que habría que haber corregido para ampliar la garantía del particular no es tanto la supresión o aminoración de la exigencia de los recursos previos cuanto que los recursos adminis­trativos y el propio contenciosoadministrativo se interpongan, bajo pena de caducidad de la acción, en plazos diversos de los establecidos para la prescripción de los derechos materiales (el art. 46 de la Ley General Presupuestaria fija en cinco años el plazo para la reclamación, liquidación o pago de las obligaciones de la Hacienda Pública). La solución que pos­tulamos de que el ejercicio de los derechos materiales no quede bloqueado o sustituido por el transcurso de los brevísimos plazos de interposición de cualquier suerte de recurso es, precisamente, la prevista para las recla­maciones previas a la vía judicial civil, que es posible reiterar indefini­damente dentro del plazo de la prescripción de los derechos materiales En parte también esta situación ha comenzado a corregirse cuando se admite el ejercicio de una acción de nulidad en cualquier tiempo, si se trata de actos nulos de pleno derecho, o en plazo de cuatro años si se trata de actos anulables: claro que dicha acción de nada sirve si interpuesto un recurso administrativo no se recurre en plazo (arts. 102 a 106 y 122 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
~ ~,C`~V~ ~ll~ se na visto, una suerte de sentencia judicial cIf:
En cuanto a las clases de recursos, la Ley de Procedimiento Admi­nistrativo de 1958 estableció que contra las resoluciones administrativas
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y los actos de trámite que determinasen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produjesen indefensión, los interesados podrían uti­lizar los recursos de alzada—ante el órgano superior y de reposición previo a la vía contenciosa—ante el mismo órgano autor del acto, y, con carácter extraordinario, el de revisión (arts. 113 y 121). Además, la Ley contempló dos supuestos especiales de recurso: un recurso, de escasa utilidad, que denominó de súplica, a interponer ante el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la Presidencia del Gobierno; y el recurso contra un acto administrativo que se fun­damente, únicamente, en la ilegalidad de alguna disposición adminis­trativa de carácter general, recurso que podrá interponerse d¿rectamente ante el órgano que dictó dicha resolución (arts. 123.3 y 113.2).

En el Derecho francés se alude a los recursos administrativos, en gene­ral, como peticiones hechas a la Administración para que, por razones jundicas o de oportunidad, modifique una decisión. La Administración no tiene el deber de responder, pero si las resuelve originará actos admi­nistrativos susceptibles de ser recurridos en v~a jurisdiccional. De otro lado, se denominan también recursos a aquellas pretensiones formuladas frente a la Administración sobre lo que va a ser objeto de un recurso contenciosoadministrativo a fin de provocar, explícita o tácitamente (si­lencio administrativo), la ..decis¿ón preálable», que condiciona la interpo­sición de aquél. Por ello no es necesario la interposición de recursos cuando este acto previo ya se ha producido.
Más cerca de nuestro sistema, en el que, sin duda, ha influido deci­sivamente, el Derecho italiano considera los recursos como pretensiones de garant~a autónomas, deducidas contra la Administración que, por una parte, originan un deber de decisión de ésta y que, por otra, constituyen un requisito previo a la interposición del recurso judicial. La clasificación de los recursos en el Derecho italiano es similar a la que estableció la Ley de Procedimiento Administrativo, distinguiéndose entre recurso jerár­quico, recurso in opposizione, similar a nuestro recurso de reposición, y el extraordinario ante el Presidente de la Repúblia (Decreto Legislativo núm. 1199, de 24 de noviembre de 1971).
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común rompe con el sistema italiano que había incorporado la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y vuelve a la situación existente antes de 1956, suprimiendo el recurso de reposición, aunque se mantiene un recurso jerárquico o de alzada al que se priva, sin justificación, de esos nombres más propios para lla­marlo recurso ordinario. Este recurso se interpone ante el superior del órgano que dictó el acto con objeto de agotar la vía administrativa y permitir al tiempo un control de los órganos superiores sobre los infe­
riores: .—dice el art. 107.1—y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrá interponerse por los interesados el recurso ordinario». La Ley ha previsto también un sistema alternativo al recurso ordinario a regular por leyes autonómicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la espe­cificidad de la materia así lo justifique, pueda ser sustituido el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnación o reclamación, inclui­dos los de conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones espec'ficas, no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En todo caso, la aplicación de dicho procedimiento en el ámbito de la Administración Local no puede implicar el desconocimiento de las faultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley (art. 107.2), por lo que dicha previsión de ins­tancias arbitrales no parece que servirá en el ámbito local.
Una segunda clase de recurso es el recurso de revisión. Se admite contra los actos que agoten la v~a administrativa o contra actos firmes, es decir, contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, y se interpone y resuelve por el mismo órgano que dictó el acto impugnado. El recurso de revisión sigue siendo, aunque la Ley no lo denomine así, un recurso extraordinario en el sentido que sólo se admite por las cuatro circunstancias que la Ley enumera.
Del sistema vigente ha desaparecido el recurso de reposición [dis­pos~c~on derogator~a segunda, c)], desaparición que es consecuencia tam­bién de la admisión de la impugnación judicial directa de las disposiciones administrativas de carácter general (art. 107.3: «contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso alguno en vía admi­nistrativa»). Pero en cierto modo el fenecido recurso de reposición, como recurso previo a la vía contenciosoadministrativa, se sustituyó por la comunicación previa al órgano que dictó el acto impuguado de la inten­ción de interponer un recurso contenciosoadministrativo (art. 110.3), un trámite que ha derogado la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAd­ministrativa de 29 de marzo de 1998 [disposición derogatoria segunda, d)]
El nuevo sistema es, sin embargo, criticable, porque al no reconocer más recurso que el de alzada—ahora llamado ordinario—priva al ciu­dadano de una garantía ante la propia Administración sin más coste que el del retraso en un mes para acudir al juez contenciosoadminis­trativo, que era el plazo de silencio para entender desestimado el recurso
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de reposición; y lo es también porque priva a la Administración de una oportunidad de volver sobre sus propios actos inválidos, o al menos de enterarse, antes de que el juez contencioso le comun~que, reclamándole el expediente administrativo, que tiene un proceso pendiente y las razones en que se funda el reclamante. Prueba de que no hay garant~a con esta supresión, ni siquiera para la Administración, es que la Ley ~ntento reme­diar en cierto modo la falta de recurso de reposición con la imposic~ón a los recurrentes en v~a contenciosoadministrativa de la carga de comu­nicar a la Administración autora del acto que se tiene la mtenc~on de recurrir (art. 110.3). Salvo cuando procede el recurso ordinario, no hay, pues, oportunidad de intentar formalmente una avenencia con la Adm'­nistración autora del acto, por lo que incluso ante reclamac~ones de escasa cuantía hay que afrontar desde el principio los costes de un proceso judicial, aunque se mantiene la obligación de dar noticia a la Adm~ nistración de que se la va demandar, finalidad que ya cubr~a el recurso de reposición, como dijimos. De otro lado, poco se gana con permitir el acceso directo al juez, ya que en el orden de la garant~a los recursos administrativos son técnicas muy positivas si se les f~Ja un plazo breve para resolver, y se les desposee, como dijimos, de su efecto preclusivo sobre los plazos de prescripción de los derechos materiales, de forma que se puedan reiterar; pero este efecto preclusivo no ha desaparec~do, pues, de una parte, se mantiene con el recurso ordinario cuando proceda, ya que si no se recurre en un mes el acto deviene firme y consent~do como antes y, en todo caso, ese mismo efecto se produce cuando no proceda el recuso ordinario por el transcurso del plazo de dos meses previsto para la interposición del recurso contenciosoadmin~strat~vo.
La comunicación previa, felizmente derogada, planteaba un sinnúmero de interrogantes acerca de su naturaleza, requisitos para su formulac~ón y efectos que su incumplimiento provoca sobre la validez del proceso con­tenciosoadministrativo. La naturaleza de esta comumcac~ón parec~a clara. No era un recurso administrativo propiamente tal, porque la Admm~s­tración no tenia la obligación de resolverlo, ni dicha comumcac~ón generaba ninguno de los efectos que lleva o puede llevar consigo la mterpos~c~on del recurso ordinario, y como es, por ejemplo, la posibilidad de acordar la suspensión o provocar un efecto denegatorio de la pretensión del ~nte­resado a través de la técnica del silencio administrativo. De otro lado, desde el punto de vista formal la comunicación no suponia ninguna ex~ gencia como la establecida para los escritos de recurso, pudiendo l~m~tarse a la escucta noticia de que el comunicante ten~a la intención de interponer un recurso contra un determinado acto sin más. Más delicada era la cues­tión de si la comunicación constituía un requisito dc procedibilidad, que impedía el proceso, análogo y similar al que hasta la Ley de Rég~men
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis­trat~vo Coman suponía el recurso de reposición, o si, por el contrario el mcumpl~m~ento de la obligación de comunicar era algo as~ como una obl~gac~on natural cuya infracción no lleva consigo el efecto de la inad­m~s~on del recurso, la obstaculización del proceso. Pero todas estas cues­t~ones han perdido ya todo interés ante la derogación de este requisito por la Ley Jurisdiccional de 1998.
2. EL RECURSO ORnTNAR l~
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El recurso ordinario es un recurso jerárquico a través del cual se pretende que el órgano superior revise y, en su caso, corrija o anule la dec~s~ón del órgano inferior. Como dice la Ley, <.contra las resoluciones que no pongan f~n a la v~a administrativa y los actos de trámite que deter­m~nen la ~mpos~b~l¿dad de continuar un procedimiento o produzcan inde­fens~on podrá interponerse por los interesados un recurso ordinario» ar. ).
El recurso ordinario que coincide y no es otra cosa que el antiguo recurso de alzada, el recurso que se interpone ante el superior jerárquico del organo del que ha emanado el acto administrativo, puede considerarse como el recurso común en la Administración del Estado y de las Comu­mdades Autonomas en las que se da una estructura jerárquica de dos o mas niveles. Sin embargo, este recurso ordinario o jerárquico no tiene apenas sentido aplicado como recurso administrativo único contra los actos de los Entes locales, pues, al producirse la mayoría de las reso­luciones como decisiones del Presidente 0 Alcalde de las Corporaciones locales o del Pleno, no encuentra posibilidades de aplicación. No obstante un supuesto común de recurso ordinario en todas las administraciones publicas es el que la Ley contempla cuando se refiere a los Tribunales y órganos de selección de personal al servicio de las administraciones publ~cas, que se considerarán dependientes de la autoridad que haya nombrado al Presidente de los mismos.
La primera condición para el recurso ordinario es que el acto contra el que se recurre no haya agotado la vía administrativa, o, en expresión equivalente, que no haya causado estado. Se llama vía administrativa a la hnea Jerárquica existente entre los órganos administrativos de un m~smo ente publico. Ello no quiere decir que el agotamiento de la vía admm~strativa, lo que se ha de hacer justamente a través de un recurso ordmario, comcida, necesariamente, con una resolución del órgano que esta en la cuspide 0 en la cabeza de la organización. Por el contrario d~cho agotamiento también se puede alcanzar antes de llegar a ese último nivel de la Jerarquía en los casos en que la Ley así lo establece (art. 109):
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Así, en primer lugar, el agotamiento de la vía administrativa se pro­duce por la resoluc¿ón de un recurso ordinar¿o. Con un solo recurso basta para agotar esa vía, aunque queden algunos escalones jerárquicos más para escalar.
En segundo logar, agotan la vía administrativa las resoluciones que resuelven recursos interpuestos ante órganos colegiados o comisiones espe­
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C'Jlcas.
En tercer lugar agotan la via administrativa, y es lógico que así sea,
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En cuarto lugar agotan la vía administrativa las ·demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una d¿sposición legal o reglamentaria asf lo establezca».
Este último supuesto introduce una cierta inseguridad en la regulación de esta materia, pues no hay forma alguna de estar al tanto de todas las leyes y reglamentos estatales y autonómicos y de todos los reglamentos de organización de los miles de Entes locales que pueden prever supuestos de agotamiento de la vía administrativa. La Ley sólo despeja esta incógnita para la Administración del Estado precisando que agotan la vía admi­nistrativa los siguientes actos: a) Los adoptados por el Consejo de Minis­tros y sus Comisiones Delegadas. b) Los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los Departa­mentos. c) Los adoptados por los Subsecretarios y Directores en materia de personal (disposición adicional novena).
El recurso ordinario habrá de interponerse ante el órgano superior del que dictó el impugnado; pero también puede interponerse ante el autor del acto, en cuyo caso éste habrá de informar el escrito de recurso y remitirlo al superior con una copia completa y ordenada del expediente en el plazo de diez días, siendo responsable directo de esa remisión.
La fundamentación del recurso podrá apoyarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en la Ley. Sin embargo, no podrán ser alegados por sus causantes los vicios y defectos que hagan anulable el acto (art. 115.2). Se trata de una aplicación del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, que habla recogido ya la Ley de Procedimiento Administrativo. El principio nemo auditur pro­piam turpidinem allegaos no es más que una aplicación del más amplio principio de la buena fe. La verdad es que la Jurisprudencia suele aplicar este principio más contra la Administración que contra el propio recurren­te, pues normalmente los vicios o defectos del acto administrativo son imputables a aquélla. Así se ha dado una abundante jurisprudencia que
apoyándose en ese principio niega operatividad a las alegaciones de la Administración que pretende negar las obligaciones contraídas con los administrados so pretexto de que no tenían dotación presupuestaria.