Evaluarea Strategiei Naționale Antidrog 2005-2012

Lista figurilor și a tabelelor

Figura 1. Logica schimbării: SNA 2005-2012

Figura 2. Schema relaţiilor de colaborare dintre ANA și instituțiile și organizațiile implicate în implementarea SNA 2005 - 2012

Tabel 1. Sumar al metodelor, instrumentelor și procedurilor de selecție utilizate în colectarea datelor

Caseta 1. Întrebări orientative pentru evaluarea în raport cu criteriile OECD/DAC

SUMAR EXECUTIV

Derulată în perioada august – octombrie 2012, evaluarea a fost inițiată de reprezentanța UNICEF în România, în colaborare cu Agenția Națională Antidrog (ANA) și a fost realizată de echipa de consultanți (evaluatori) ai Fundației Romanian Angel Appeal (RAA). Demersul a urmărit să identifice și să măsoare efectele implementării Strategiei Naționale Antidrog la finalul perioadei de planificare 2005-2012. În baza analizei datelor colectate, consultanții au formulat recomandări ce au fost comunicate ANA pentru a servi la elaborarea Strategiei Naționale Antidrog și a planurilor de acțiune aferente perioadei de programare 2013-2020. Formulate pentru un termen scurt sau lung, recomandările propun soluții pentru eficientizarea măsurilor antidrog implementate în perioada 2005-2012, dar fac și referire la acțiuni cu totul noi ce ar trebui implementate de ANA și de alți actori naționali.

SNA 2005-2012 a fost aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 73 din 27 ianuarie 2005 și a fost însoțită de două planuri naționale de acțiune (PNA) pentru perioadele 2005-2008¹ şi 2010-2012², în acord cu modul de implementare a Strategiei Uniunii Europene pe Droguri 2005-2012³. Viziunea SNA a fost ca la finalul anului 2012 în România să funcționeze “un sistem integrat de instituţii şi servicii publice, care va asigura reducerea incidenţei şi prevalenţei consumului de droguri în rândul populaţiei generale, asistenţa medicală, psihologică și socială a consumatorilor de droguri și eficientizarea activităţilor de prevenire și combatere a producţiei și traficului ilicit de droguri şi precursori.” Scopul SNA a fost “menţinerea la un nivel scăzut a consumului de droguri în rândul populaţiei generale, în primă etapă (2 - 4 ani), și de reducere a cazurilor de noi consumatori, în a doua etapă, în paralel cu reducerea criminalităţii organizate în legătură cu drogurile.”

Strategia este guvernată de un set de opt principii directoare:

1. 
   al priorităţii (problematica drogurilor este de importanță centrală în societatea românească)
   
2. 
   al continuităţii (acțiunile de reducere a cererii/ofertei de droguri se derulează fără întrerupere, iar proiectarea acțiunilor se bazează pe analiza experiențelor trecute)
   
3. 
   al abordării globale, unitare, multidisciplinare și echilibrate (acțiunile SNA sunt în acord cu concepția internațională privind măsurile antidrog)
   
4. 
   al coordonării (de către un for responsabil cu stabilirea unor planuri de acțiune a SNA, însă fără încălcarea autonomiei instituțiilor/organizațiilor coordonate)
   
5. 
   al cooperării (între toate instituțiile publice cu rol în implementarea SNA)
   
6. 
   al legalităţii (măsurile SNA sunt în acord cu Constituția României, cu legislația națională în domeniul drogurilor, precum și cu tratatele internaționale al care România a aderat).
   
7. 
   al confidenţialităţii (privind datele personale ale consumatorilor de droguri sau ale persoanelor (neconsumatoare) care accesează servicii de reducere a cererii de droguri.
   
8. 
   al complementarității și transparenței (asigurate prin participarea și implicarea societății civile la implementarea SNA).
   

Principiile enumerate transcend toate cele cinci arii de acțiune ale SNA 2005-2012: reducerea cererii de droguri, reducerea ofertei de droguri, coordonarea interinstituțională, cooperarea internațională, precum și informarea/cercetarea/evaluarea. Pentru fiecare arie a fost formulat un obiectiv general și o serie de obiective specifice. Operaționalizarea obiectivelor specifice se regăsește în Planurile Naționale de Acțiune; acolo, fiecărui obiectiv specific îi sunt subsumate seturi de acțiuni și activități concrete, precum și instituțiile responsabile cu realizarea acțiunilor.

Obiectivele misiunii de evaluare (așa cum au fost menționate în Termenii de referință) ai au fost:

1. 
   Evaluarea acțiunilor/măsurilor propuse și implementate prin Strategia Națională Antidrog 2005-2012 și planurile de acțiune (2005-2008 și 2010-2012) în toate ariile: reducerea cererii și ofertei de droguri, cooperare internațională, coordonare interinstituțională, informare, cercetare și evaluare.
   
2. 
   Identificarea realizărilor și a lecțiilor învățate în urma implementării SNA 2005-2012.
   

Evaluarea s-a bazat pe două abordări de colectare a datelor:

• 
  Analiza (engl. desk research) documentelor disponibile în statistici oficiale, în rapoarte de activitate și de cercetare (furnizate de ANA sau de alte organizații românești), în documente legislative, comunicate oficiale, pagini de Internet etc. Datele astfel colectate au fost utilizate la descrierea contextului socio-legislativ al implementării SNA 2005-2012, precum și la completarea/confirmarea informațiilor colectate de la diverși actori (instituții, persoane fizice) care au participat la procesul de evaluare.
  
• 
  Colectarea și analiza datelor calitative prin interviuri individuale (față-în față sau prin e-mail) și interviuri de grup, pe baza ghidurilor de interviu/de focus grup prezentate în Anexa 2 a acestui raport. Astfel, au fost realizate focus grupuri cu: furnizori de servicii de reducere a cererii de droguri (publici, privați non-profit și privați for-profit), adolescenți din populația generală, părinți, consumatori de droguri injectabile (bărbați aflați în detenție, femei și adolescenți din comunitate). De asemenea, s-au efectuat interviuri individuale cu profesori (diriginți), cu reprezentanți ai instituțiilor publice locale și centrale responsabile cu implementarea SNA (conform Planurilor Naționale de Acțiune), cu reprezentanți ai organizațiilor neguvernamentale locale și ai organizațiilor și instituțiilor internaționale care sunt implicate în sau susțin măsurile antidrog românești.
  
• 
  Evaluarea acțiunilor SNA s-a realizat prin raportare la criteriile de evaluare OECD/DAC - relevanță, eficiență, eficacitate, sustenabilitate și impact - precum și la criteriile privind respectarea drepturilor omului și utilizarea managementului bazat pe rezultate. Un set de întrebări orientative a fost dezvoltat pentru evaluarea în raport cu criteriile stabilite:
  
• 
  Relevanța măsurilor SNA 2005-2012
  
• 
  * Acțiunile (măsurile) SNA și rezultatele acestora sunt în acord cu obiectivele specifice și generale formulate de Strategie?
  
• 
  Eficacitatea măsurilor SNA 2005-2012
  
• 
  *În ce măsură au fost atinse obiectivele specifice/generale ale SNA?
  
• 
  *Ce factori au facilitat atingerea/neatingerea obiectivelor?
  
• 
  Eficiența măsurilor SNA 2005-2012
  
• 
  *Obiectivele SNA au fost atinse la timp?
  
• 
  *Rezultatele obținute în urma implementării acțiunilor/măsurilor prevăzute de SNA au fost pe măsura resurselor alocate? (resurse umane, financiare, timp etc.)
  
• 
  Sustenabilitatea măsurilor SNA 2005-2012
  
• 
  *Ce factori au influențat sustenabilitatea acțiunilor/măsurilor implementate în linie cu obiectivele SNA?
  
• 
  *În ce măsură s-au dovedit sustenabile acțiunile/măsurile finanțate din fonduri internaționale?
  
• 
  Impactul măsurilor SNA 2005-2012
  
• 
  *Ce s-a întâmplat ca urmare a implementării acțiunilor/măsurilor SNA?
  
• 
  Respectarea drepturilor omului și a echității
  
• 
  *Acțiunile/măsurile implementate au generat încălcări ale drepturilor omului și ale principiului echității? Ce tip de încălcări?
  
• 
  Management bazat pe rezultate
  
• 
  *Principiul managementului bazat pe rezultate a fost utilizat în proiectarea și implementarea acțiunilor/măsurilor SNA? În ce fel?
  

Consultanții au recurs la perspectiva actorilor (instituții și organizații) implicați în acțiunile românești antidrog și la perspectiva beneficiarilor de servicii de reducere a cererii de droguri. Cu alte cuvinte, concluziile privind efectele implementării SNA nu sunt măsurări obiective, cuantificabile ale progresului, eficacității, impactului și sustenabilității măsurilor antidrog din perioada 2005-2012. De exemplu, perspectiva asupra eficienței acțiunilor antidrog derulate în România în perioada de referință nu este un calcul al parametrilor de cost-eficiență, ci un răspuns subiectiv la întrebările “Obiectivele SNA au fost atinse la timp?” și “Rezultatele obținute în urma implementării acțiunilor/măsurilor prevăzute de SNA au fost pe măsura resurselor alocate? (resurse umane, financiare, timp etc.)”. Lipsa unor indicatori și a unor ținte măsurabile în planurile deacțiuneale SNA nu a făcut posibilă cuantificarea gradului de atingere al obiectivelor strategiei, al impactului acțiunilor și a cost-eficienței acestora.

Evaluarea nu și-a propus o inventariere a acțiunilor de reducere a cererii și a ofertei de droguri întreprinse pe întreg teritoriul țării în perioada 2005-2012; cu siguranță am identifica sute de acțiuni, derulate de unul sau mai mulți parteneri, cu acoperire redusă sau națională, finanțate din surse puțin cunoscute sau de către donori notorii. Din acest motiv, nu am menționat sau analizat:

• 
  serviciile oferite de organizații care nu au ca domeniu principal de activitate reducerea cererii de droguri;
  
• 
  intervențiile implementate la scară redusă (de exemplu campanii de prevenire la nivel local, la nivel de școală, activități de training);
  
• 
  mesajele de informare/prevenire care nu fac parte dintr-o campanie articulată etc.
  
• 
  intervenții ale căror rezultate nu erau documentate prin/în rapoarte publice
  

Un set de recomandări - de urmat pe termen scurt sau lung - a rezultat la finalul evaluării. Recomandările privesc toate ariile de acțiune ale SNA 2005-2012.

Recomandări privind reducerea cererii de droguri

Creșterea accesului la servicii de prevenire a consumului de alcool, tutun şi droguri al părinţilor, copiilor şi membrilor comunităţii prin diversificarea metodelor şi mijloacelor de furnizare a informațiilor şi prin instruirea cadrelor didactice pentru a furniza servicii de prevenire elevilor şi părinţilor.

Implicarea activă a tinerilor, părinţilor și membrilor comunităţii în activităţile de prevenire a consumului de alcool, tutun şi droguri.
Adaptarea serviciilor de prevenire la specificul beneficiarilor: vârstă, sex, tip de consum, nivel de educaţie, etnie etc.
Evaluarea serviciilor oferite, prin chestionarea periodică a beneficiarilor acestora.
Informare şi sensibilizarea populaţiei generale şi a mass media cu privire la respectarea drepturilor omului, nediscriminarea consumatorilor de droguri, informarea și responsabilizarea populaţiei generale cu privire la măsurile care pot fi luate pentru a ajuta consumatorii de droguri, serviciile existente etc.
Realizarea de studii, cantitative și calitative, în parteneriat cu organizații neguvernamentale, pentru a identifica grupurile la risc, comportamentele utilizatorilor de droguri injectabile și nevoile acestora.
Realizarea unei estimări la nivel național cu privire la numărul consumatorilor de droguri și dintre aceştia, al celor care îşi injectează droguri.
Crearea unui sistem clar de referire a consumatorilor de droguri către serviciile de consiliere şi testare şi, dacă e cazul, către servicii de tratament pentru îmbunătăţirea accesului consumatorilor de droguri injectabile la servicii de prevenire, consiliere, tratament, diagnosticare (şi acolo unde este cazul, vaccinare) pentru HIV, HVB, HVC, TB și a altor boli asociate.
Dezvoltarea, în parteneriat cu Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului şi Sportului și cu Ministerul Muncii, a unor programe de reintegrare școlară și profesională a consumatorilor de droguri.
Includerea serviciilor de asistență psihologică și socială în programele de schimb de seringi și tratament substitutiv cu metadonă din penitenciare. Instruirea personalului de reintegrare socială al ANP de către personalul ANA în scopul pregătirii acestuia pentru a oferi servicii psihologice și sociale persoanelor private de libertate care beneficiază de programe de schimb de seringi sau de tratament substitutiv în penitenciar.
Asigurarea continuităţii tratamentului substitutiv pentru persoanele care intră sau ies din detenţie şi pentru cele care se află în aresturi.
Facilitarea accesului tinerilor cu vârsta sub 18 ani la servicii de reducere a riscurilor și la tratament de substituţie; realizarea de demersuri pentru schimbarea cadrului legislativ care prevede acordul părinţilor pentru acordarea de servicii minorilor consumatori de droguri; realizarea unei metodologii de lucru cu minorii consumatori de droguri.
Adaptarea serviciilor la tipul de vulnerabilitate specific fiecărui consumator de droguri: persoane care practică sexul comercial, bărbați care fac sex cu bărbați, imigranţi, persoane de etnie roma, femei, etc. Facilitarea accesului femeilor la servicii de reducere a riscurilor, inclusiv prin programe de combatere a stigmei şi discriminării de gen practicate în comunitate: campanii de informare şi sensibilizare, servicii adaptate pentru femei.
Creșterea accesului femeilor însărcinate consumatoare de droguri la servicii medicale pre-natale și la servicii de asistenţă socială pentru a preveni situațiile de abandon al copilului.
Explorarea posibilităţii de a deschide camere de consum şi dispozitive stradale pentru distribuţia de seringi.

Asigurarea managementului de caz în toate instituțiile în care sunt oferite servicii de asistență integrată consumatorilor de droguri.

Recomandări privind reducerea ofertei de droguri

Introducerea de către ANA, în viitoarele planuri de acţiune, a unor indicatori de plan privind activităţile din aria reducerii ofertei de droguri, însoţiţi de metodologiile de colectare şi raportare.

Corelarea şi adaptarea propriilor sisteme de colectare a datelor statistice cu privire la oferta de droguri, astfel încât să răspundă necesităţilor de raportare, conform cerinţelor organismelor internaționale și europene.
Implicarea, de către ANA, a partenerilor instituționali relevanţi în dezvoltarea metodologiilor de colectare şi raportare a indicatorilor privind reducerea ofertei de droguri.
Consolidarea instituţională a ANA şi a rolului său de coordonator național al acțiunii de reducere a ofertei droguri.
Modernizarea dotării tehnice necesare instituțiilor abilitate să aplice legea în domeniul drogurilor, la nivelul standardelor internaționale.
Consolidarea cadrului legislativ, în special pentru reglementarea regimului stupefiantelor nou apărute pe piaţa drogurilor. Extinderea grupurilor de lucru TRIDENT şi POLVAM și la nivelul altor instituții.
Recomandări privind coordonarea interinstituțională, cooperarea internațional, informarea/cercetarea/evaluarea

Întărirea cooperării dintre instituțiile publice cu responsabilităţi în implementarea SNA, atât la nivel central cât şi la nivel local, cât și a cooperării dintre instituții publice și organizații ale societăţii civile (inclusiv grupuri de persoane afectate de fenomenul drogurilor), organizații academice și furnizori (for-profit) de servicii de reducere a cererii de droguri.

Iniţierea de către Agenţia Naţională Antidrog a unui sistem propriu de acordare de granturi pentru organizațiile neguvernamentale care oferă servicii de asistenţă şi reducere a riscurilor.
Formarea continuă a personalului ANA și a personalului organizațiilor și instituțiilor care oferă servicii în domeniul prevenirii consumului de droguri, al reducerii cererii şi ofertei de droguri.
Încurajarea (sau medierea), de către ANA, a cooperării (şi mai ales a comunicării) între actorii naţionali antidrog şi structurile europene şi internaționale similare – prin implicarea actorilor naţionali (publici sau privați) în proiecte internaționale (care să implice training, schimburi de experienţă, vizite de studiu), prin consultarea acestora, includerea în grupuri tehnice, grupuri de lucru.
Promovarea de către ANA, în rândul comunităţilor locale relevante (ex.: oraşe mari, oraşe de frontieră, comunităţi în care sunt oferite servicii de harm reduction) a necesităţii de a iniţia/dezvolta legături cu instituţii sau organizații internaționale de nivel local/central, interesate să implementeze acțiuni în parteneriat.
Consolidarea portofoliului ANA de proiecte finanţate din surse internaţionale (cum ar fi fondurile structurale europene), cu ANA ca beneficiar (aplicant principal) sau partener, alături de alte instituţii şi organizații neguvernamentale româneşti.
Consolidarea rolului ANA şi altor instituții româneşti relevante ca furnizori de asistenţă tehnică pentru ţări terţe interesate să dezvolte politici şi intervenții de reducere a cererii şi ofertei de droguri.
Includerea în SNA 2013-2020 a unor măsuri (de tipul informării, instruirii, feed-back-ului rezultat în urma evaluării) care să crească capacitatea actorilor de domeniu de a implementa cercetări relevante și intervenții bazate pe date (engl. evidence-based).
Includerea în SNA 2013-2020 a unor măsuri de monitorizare şi evaluare (atât internă, cât și externă) a rezultatelor şi impactului politicilor publice și al legislației relevante pentru domeniul drogurilor (ex.: politici din ariile sănătăţii, protecţiei sociale, fiscalităţii, mediului, dezvoltării etc.). Rapoartele rezultate în urma monitorizării/evaluării vor oferi actorilor interesați feed-back privind progresul în implementarea politicilor publice și recomandări vizând îmbunătăţirile care trebuie aduse acestora.
Evaluarea, de către ANA, a modului în care măsurile de reducere a cererii interacţionează cu și influenţează măsurile de reducere a ofertei de droguri. Această recomandare este în linie cu Strategia Europeană în domeniu, care pledează pentru o abordare şi finanţare echilibrată şi comparabilă a măsurilor de reducere a cererii şi de reducere a ofertei de droguri.
Planificarea (prin SNA 2013-2020) unor studii de evaluarea eficienţei şi eficacităţii serviciilor publice de reducere a cererii de droguri, atât în comunitate, cât și în detenţie.
Promovarea de către ANA şi iniţierea cercetării în următoarele arii: cauze și implicații socio-economice asociate abuzului de droguri și de alcool (ex.: sărăcie, mobilitate, inegalităţi sociale, afectarea forţei de muncă etc.); abuzul de droguri, abuzul de alcool şi sănătatea mintală. Cercetarea în aceste arii poate fi responsabilitatea ANA sau a altor organizații relevante (din sectorul public, academic sau ONG). SNA poate prevedea finanţarea derulării acestor acțiuni, dar şi creşterea capacităţii de cercetare a acestor organizații, prin instruire, consultanţă, contractare de personal specializat.
Atragerea de parteneri academici şi implicarea acestora atât în realizarea de studii, cât și în formarea personalului ANA responsabil cu cercetarea/evaluarea/informarea.