İkg op öncelik 1’e ilişkin Değerlendirme (İstihdam) Ankara, Ekim 2013
Faydalanıcılarla düzenli yapılan toplantılar
Yüklə 5,76 Mb.
|
- Bu səhifədəki naviqasiya:
- Bölgeler arasında büyük farklar
- Toplumsal cinsiyet farklarıyla
- Stratejik Bütünlük ( Ek A02 )
- Kurumsal Kapasitelerin Güçlendirilmesi
- AB Müktesabatının 19.
- Fasıl Konu İlerleme düzeyi 19
- Fasıl Konu İlerleme Düzeyi 22
- Hibe faydalanıcılarının kapasite gelişimine
- Kurumsal sürdürülebilirlik
- Bölgesel farklılıkların azaltılması
- Bölgeler arasında önemli farklar
Faydalanıcılarla düzenli yapılan toplantılar sayesinde değerlendirmenin hedeflerine ulaşması açısından doğru yolda olması sağlanmıştır.
Arka plan analizinin, demografik gelişim, Türk ekonomisindeki sosyoekonomik gelişme ve Türkiye’deki işgücü piyasası göstergelerinin gelişiminin İKG OP’nin ve istihdam önceliğinin uygunluğu üzerinde nasıl bir etkisi olabileceğine dair genel bir bakış sunması amaçlanmıştır. Başlıca bulgular şu şekildedir: Demografik gelişme açısından İKG OP’nin temelindeki projeksiyonlar büyük ölçüde gerçektir. Nüfus büyüme hızı ve doğurganlık hızı, 2007-2009 ekonomik kriz yıllarında düşüşe geçmiş ve sonrasında yeniden yükselerek neredeyse 2006 yılı seviyesine ulaşmıştır. Sonuç olarak Türkiye’nin toplam nüfusu, İKG OP 2007’de tahmin edilenden biraz daha azdır. Özellikle çocukların oluşturduğu segment tahmin edilenden daha yavaş büyümüş, emeklilik yaşındaki (65+) kişilerin sayısı ise beklenenden daha hızlı yükselmiştir. Genel olarak, demografik gelişimin beklenen örüntüyü takip ettiği ve Türk işgücü piyasasına yeni bir zorluk getirmediği söylenebilir. Türkiye’deki makro ekonomik gelişme, 2008/2009 bankacılık krizinin neden olduğu eğriyi yansıtmaktadır. 2009 yılında negatif GSYİH büyüme oranı ile büyük ölçüde aşağı doğru gitmiş ancak 2010 yılında önemli büyüme oranlarına geri dönülmüştür. Son yıllarda ekonominin fazlaca ısınmasını Türk Hükümetinin faaliyetleri önlemiştir. Türkiye’de üç ekonomik sektörde de istikrarlı bir ekonomik büyüme gerçekleşmektedir. Şaşırtıcı olan gelişme ise, sadece tarım sektörünün istikrarlı kalmış olması - zira gelişmiş ülkelerde bu sektör sürekli olarak düşüş göstermektedir - hatta 2006-2012 yılları arasında Türk ekonomisindeki payını az da olsa arttırmış olmasıdır. Hizmet sektörü ise tarım ve sanayi karşısında küçülmüştür. G7 ülkeleri bir yana, Türkiye’nin işgücü üretkenliği halen OECD toplamı ortalamasının çok altındadır. Bu alanlarda üretkenlik artışı büyüklüğü bilinmemekle birlikte her iki yönde genişleme göstermektedir. Geleneksel olarak Türkiye’de düşük olan toplam işgücüne katılım oranları genel olarak iyileşme göstermemiştir. Ancak son yıllarda kadınların işgücüne katılım oranı artmış olup bu durum kadın istihdamının desteklenmesine ilişkin çabalar için iyi bir işarettir. Kadınlar halen işgücüne katılım açısından erkeklerden oldukça geride olduklarından istihdam politikalarının bu hedef gruba odaklanmasının haklı gerekçeleri vardır. Bölgeler arasında büyük farklar olması, 12 NUTS II bölgesinin benzer yapılarda olmadığını göstermektedir. İşgücüne katılım açısından örneğin TR72 Kayseri 2006-2012 yılları arasında tüm Türkiye’de en büyük artışı göstermiştir. Kayseri’nin %50,7 oranı ile TRC2 Şanlıurfa’nın %28,3’lük oranı arasındaki fark, bölgesel farklılıkların aşılması için uygun bölgeler arasında da fon dağılımında farklı bir yaklaşım olması gerektiğini gösterebilir. Toplumsal cinsiyet farklarıyla ilgili olarak eski kalıplar halen geçerlidir: Çalışma yaşındaki kadınların %62.5’inin halen herhangi bir kişisel gelire sahip olmaması, erkeklerde ise bu oranın %5.4 olması, kadınların işgücüne katılım oranlarını artırma konusunun ne kadar önemli olduğunu göstermektedir. İstihdam oranlarına ilişkin olarak, Türk erkeklerinin AB Üye Devletlerdekine temelde benzer oranlara sahip olduğu söylenebilir. Bununla birlikte kadınların oldukça geride olması kadın istihdamına yönelik çabaların gerekli olduğunu göstermektedir. Değerlendirmede ayrıca Türkiye’de çalışma nüfusunun yapısı da incelenmiştir. Burada da hükümetin (iş kanunu ve sosyal güvenlik alanı dahil olmak üzere) yapısal değişikliklere ilişkin çabalarının daha fazla kişinin kayıtlı istihdam durumunda çalışmasını teşvik etmiş olup bu da olumlu bir gelişmedir. Diğer yandan, özellikle yoğun olarak tarım sektöründe görülen ücretsiz aile işçilerinin sayısının düşmediği, aksine büyük ölçüde artmış olduğu aşikârdır. İşgücü piyasası faaliyetleri, Türk toplumunun büyük bir kısmının çalıştığı ve yaşadığı tarım sektörüne yeterince odaklanamamıştır. Eğitim seviyesi açısından önemli bir ilerleme olduğu gözlenmiştir. Yükseköğretimde okuyan kişilerin oranı son yıllarda neredeyse %50 oranında artmış bulunmaktadır. Yine de kadınlar erkeklerin gerisinde kalmakta ve daha fazla destek faaliyetine ihtiyaç duyulmaktadır. Genç nüfus 2006 yılında beklendiği kadar hızlı bir büyüme göstermemiştir. Gençlerin işgücüne katılımı bir miktar artarken işsizlik oranları da azalmıştır. Ancak genç nüfustaki işsizlik rakamları tarım dışı alanlarda önemli oranda yüksektir çünkü halen kırsal alanlarda yaşayanlar için tarım sektörü iş sağlamaktadır (çoğunlukla ücretsiz). Kayıtdışı ekonomideki genç işçilerin (15-29 yaş) yüzdesi (%58,8) halen yetişkin işçilerin (30-59 yaş) yüzdesini (%43,8) geçmektedir. Türkiye’deki gençlerin %39’u ne istihdamda ne de eğitim öğretimdedir. Bu sebeple genç istihdamının desteklenmesine yönelik çalışmaların devam etmesi Türk işgücü piyasası açısından uygun olacaktır. Türkiye’deki göç kalıplarına ilişkin olarak ilginç bulgulara rastlanmıştır. Bilinen kırsaldan kente göç kuvvetini kaybetmiştir. Bugünlerde kentten kente göç daha baskındır. İşgücü talebindeki azlık sebebiyle küçük kentlerden (özellikle Doğu Anadolu) büyük kentlere (özellikle Marmara, Batı Karadeniz ve İstanbul) göç eden kişiler bu modeli oluşturmaktadır. Özellikle kadınlar aile birliği nedeniyle erkeklerin peşinden gittiğinden istihdam söz konusu olduğunda kaybeden taraf olmaktadırlar. Bununla birlikte, göç edilen bölgelerde, göç eden gençlerden dolayı işini kaybedenler ağırlıklı olarak yüksek eğitim seviyesine sahip orta yaşlı erkekler olmuştur. Dolayısıyla İKG OP tedbirleri, bu değişen senaryoya göre gözden geçirilmelidir. Ekonomik kriz sonrasında Türkiye’deki işsizlik oranları, 2007 yılından beri sürekli artmakta olan AB işsizlik oranları ile karşılaştırıldığında oldukça düşük kalmıştır. Kayıtlı işsizlerin yalnızca %23,3’ünün İŞKUR’dan işsizlik maaşı alıyor olması, kayıtdışı sektörün Türkiye’deki yapısal işsizliğin çoğunu sakladığını göstermektedir. Genç işsizliği halen ortalama işsizlikten daha yüksektir ve İKG OP’nin genç istihdamının desteklenmesine odaklanmasına gerekçe sağlamaktadır.
Türkiye’deki kayıtdışı çalışanların %90’ı 10’dan az çalışanı olan mikroişletmelerde çalışmaktadır. Mikroişletmelerdeki çalışanların %63’ü kayıtdışıdır. Bu sebeple firma büyüklüğü kayıtdışı istihdam için önemli bir göstergedir. Yapılan diğer çalışmalar bazı iş kollarının ve illerin kayıtdışı istihdama özellikle meyilli olduğunu ortaya koymuştur. Bu sebeple hem yasal uygulamaların (teftişlerin) hem de farkındalık artırma faaliyetlerinin bu sektörlere ve illere yoğunlaşması yerinde olacaktır. Araştırma, işgücü piyasası hizmetleri açısından, İŞKUR tarafından sunulan kamu hizmetleri düzeyinde önemli ve olumlu gelişmeler olduğunu göstermiştir. Personel sayısındaki büyük artışın ve İŞKUR portföyündeki genişlemenin, alınan açık işler ve iş arayanlara sunulan rehberlik ve danışmanlık hizmetleri üzerinde olumlu etkileri olmuştur. Diğer yandan, önceki yıllarda Özel İstihdam Bürolarının pazar payının geliştiği gözlenmiştir. Yine de İŞKUR ve özel istihdam bürolarının çok fazla rekabet ettiği söylenemez. Özel ajanslar daha sağlam eğitim seviyesine sahip iş arayanlara ve İŞKUR’un sunmadığı ekstra hizmetlere odaklanırken İŞKUR halen düşük işgücü piyasası becerilerine sahip iş arayanları eşleştirmede baskın rol oynamaktadır. Dolayısıyla bu ikisi farklı pazar segmentlerinde yer almaktadır. İşgücü piyasası için kamu ve özel işgücü hizmetlerinin varlığı kesinlikle fayda arz etmektedir. Geçmiş yıllardaki hükümet girişimlerinin işgücü piyasası üzerinde oldukça önemli bir etkisi olmuştur. Ancak paydaş katılımının halen düşük olduğu görülmektedir ve istihdam politikalarını planlama, uygulama, izleme ve değerlendirme kapasiteleri sınırlıdır. Bu açıdan ilerlemeye yönelik çabalar beklenmekte olup İKG OP’nin konusu içinde yer almaya devam etmelidir.
Yapılan bu değerlendirme kapsamında İKG OP’un formatı izlenmiş ve yatay sorunları istihdam sorunlarından ayıran “Orta Vadeli İhtiyaçlar –Temel Sorunlar” başlıklı bölüm esas alınmıştır.
Değerlendirme ekibi çalışmalarında 2007 yılında yapılan İKG OP Uygulama Öncesi Değerlendirme çalışmasını temel almıştır. Bu çalışmada, İKG OP’nin ulusal ve AB politika ve stratejileri ile stratejik bütünlüğüne ilişkin bir analiz bulunmaktadır. Bu analizin, ulusal ve AB düzeyinde yeni politika ve strateji geliştirme dokümanları dikkate alınarak güncellenmesi gerekmiştir. İlk adım olarak İKG OP’nin Uygulama Öncesi Değerlendirme ile başladığı yıl olan 2007 dönemi arasında geçirdiği değişikliklere bakılmıştır. Bu ufak değişikliklerin ulusal ve AB politikaları ile tamamen aynı doğrultuda olduğu söylenebilir. 2007 yılındaki değerlendirmenin aşağıda verilen ulusal düzeydeki bazı yeni politika dokümanlarını kapsayacak şekilde genişletilmesi gerekmiştir:
Sonuç olarak İKG OP’nin ulusal politika ve strateji dokümanları ile tamamen uyumlu olduğu anlaşılmıştır. Bu dokümanlar ile İKG OP birbirini tamamlamaktadır. AB politika ve stratejilerine ilişkin olarak değerlendirmede aşağıdaki hususlar ele alınmıştır:
İKG OP’nin, AB düzeyindeki başlıca politika ve strateji dokümanları ile tamamen uyumlu olduğu tespit edilmiştir. Türkiye’deki programın bazı hedef grup veya konularda daha dar bir odağının bulunduğu durumlar ise (a) bu hedef grupların ve konuların Türkiye işgücü piyasasına spesifik bir zorluk teşkil etmesi ve (b) bu hedef grup ve konulara ilişkin olarak Türkiye ve AB arasındaki açığın özellikle geniş olması ile gerekçelendirilmiştir. Değerlendirmede ayrıca İKG OP istihdam önceliği konularına ilişkin olan başlıca yerli veya donör finansman girişimleri de analiz edilmiştir. İKG OP ve tüm diğer finansman olanaklarının birbirini tamamladığı tespit edilmiştir. Bu sebeple İKG OP’nin ulusal ve AB istihdam politika ve stratejilerinin yanı sıra ilgili yerli ve donör finansman olanakları ile tamamen uyumlu olduğu söylenebilir. İKG OP, Türkiye ve AB’de takip edilen istihdam politika ve stratejileri çerçevesine tamamen uymaktadır.
İKG OP, başta Program Otoritesi olarak ÇSGB ve Operasyon Faydalanıcısı iki kurum olarak İŞKUR ve SGK olmak üzere program otoritelerinin kapasitesini güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Elbette ki istihdamla ilişkili hibe programlarına katılan hibe faydalanıcıları tarafında da kapasiteyi geliştirmesi hedeflenmiştir. Değerlendirme ekibi ilk olarak AB Müktesabatının 19. (Sosyal Politika ve İstihdam) ve 22. Fasıl__Konu__İlerleme_düzeyi___19'>Fasılları (Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu) bağlamında istihdamla ilişkili politikaların gelişimini incelemiştir. Türkiye’nin AB’ye katılmasıyla ilgili AB İlerleme Raporlarından edinilen bulgular kısmen olumlu kısmen olumsuzdur:
19. Fasılla ilgili bulgular karmaşıktır. Ülkenin işgücü piyasası politikası ve Avrupa Sosyal Fonu’na hazırlık konuları dikkate alındığında istikrarlı bir ilerleme rapor edilmiştir. İstihdam politikasının gelişimi, sosyal politika gelişiminden daha fazla hız kazanmıştır. Aynı gelişme, İKG OP uygulamasında gözlemlenebilir: İstihdam tedbirleri geniş bir dizi faaliyet ve fonların güçlü bir şekilde kullanımı ile uygulanmış olsa da sosyal içerme tedbirleri hakkında aynı şey söylenemez. Bununla birlikte sosyal içerme bu değerlendirmenin odağını oluşturmadığından derinlemesine analiz edilmeyecektir. Bu tür bir analiz, ek değerlendirmeye tabi olacaktır. AB ile ilgili Ortak İçerme Protokolü ve Ortak Değerlendirme Belgesi hakkındaki müzakerelerin isteksizce yürütüldüğü görülmektedir. JIM ise politikaların yavaş gelişimi ile uyumludur. Ortak Değerlendirme Belgesine bakıldığında ise bu değerlendirmede, sorunun gerçekte ne olduğu ortaya konulamamıştır.
Yapısal araçların koordinasyonuna ilişkin pozitif sonuçlar gözlemlenebilir. Türkiye’de bu konularda istikrarlı bir ilerleme vardır. Program Otoritesine ilişkin olarak istikrarlı bir gelişme süreci görülmektedir. İKG OP’nin uygulanması sırasında Program Otoritesi görevlerini yerine getirmiş ve kapasitesini geliştirmiştir; Sözleşme Makamı yetkilerinin, 2012 yılında MFİB’den ÇSGB’na aktarılması doruk noktası olmuştur. Personelin gelişimi de sürekli ilerleme göstermekle beraber aynı zamanda zorluklar da getirmektedir. İstikrarlı biçimde yeni işe alınan uzmanlar, sürekli olarak eğitim verilmesini gerektirmekte olup personelin zaten fazla olan iş yükünü daha da artırmaktadır. Program Otoritesinin kurum içi kapasitesinin geliştirilmesine destek vermek için Teknik Destekten faydalanılmaktadır ve en azından orta vadede bu ihtiyaç devam edecektir. Ülkenin kamu istihdam kurumu olan İŞKUR da İKG OP’un uygulaması sırasında kökten bir değişim geçirmiştir. İKG OP’nin başladığı 2007 yılına kıyasla İŞKUR personelinin sayısı %150’den fazla bir oranda artmıştır. Buradaki mücadele alanı, kapasite oluşturma girişimleri hızının yeni personelin entegrasyonunu yakalamasını sağlamaktır. Personel konusundaki gelişmelerin yanında İŞKUR ayrıca pazardaki payını güvenceye almaya ve daha fazla geliştirmeye yardımcı olan bir dizi yeni hizmet oluşturmuştur. Bununla birlikte, bu istikrarlı olumlu gelişmeyi zorlaştıran bazı koşullar mevcuttur: Yeni İş ve Meslek Danışmanları kısa süreli sözleşmelerle istihdam edilmiştir. Bu danışmanların birçoğu işe alınma sebepleri olan görevlerin dışındaki görevlerde çalıştırılmaktadır. Birçoğunun ofisi bulunmamakta ve neredeyse zamanlarının çoğunu işveren ziyaretleri ile geçirmektedirler. Ayrıca İŞKUR içinde sürekli olarak personel değişikliği olması da olumsuz gelişmelere katkıda bulunmaktadır: 2012 yılında tüm il müdürleri değişmiş olup aynı zamanda İŞKUR Genel Müdürlüğü bünyesindeki daire başkanları da rotasyona uğramıştır. Yönetici personelin bu kadar büyük bir değişikliğe uğraması da kurumun bir bütün olarak çalışma kapasitesini sağlamada yetersiz kalmasına neden olabilir. Değerlendirme ekibi OKB üyeleri ve il müdürleri ile görüşürken kurumsal hafızaya yönelik pek az kanıt bulmuştur. Deneyimli OKB üyeleri sürekli değiştiğinden faydalanıcılar ve TD ekipleri arasındaki koordinasyon sekteye uğramış, yeni görevlendirilen il müdürleri ise iki yıl önce yapılanları bilmediklerinden hibe programına ilişkin girdi sağlayamamışlardır. Bu durum yakından takip edilmeli ve personel değişimi en azından yavaşlatılmalıdır. SGK ile ilgili olarak farklı bir durumla karşılaşılmıştır. Oldukça genç bir kurum olarak SGK, personel değişimine ilişkin daha olumlu bir tavır sergilemiştir. Elbette ki personel değişimi gözlemlenmiştir ancak bu değişimler, İŞKUR’un kapasite gelişimini etkileyen değişimle karşılaştırılamayacak bir hızda gerçekleşmiştir. Operasyon Faydalanıcısı ve Teknik Destek Ekipleri arasındaki ilişki konusunda ise, çok daha verimli bir işbirliği ve genel yönetimin proje gelişimine daha güçlü katılımı olduğu görülmüştür. İŞKUR’un kurum olarak teknik destek konusunda daha fazla deneyime sahip olmasına rağmen, SGK’nın teknik destekten yararlanma konusunda çok daha stratejik bir yaklaşımı olduğu izlenimi doğmuştur. Hibe faydalanıcılarının kapasite gelişimine ilişkin ilginç bulgular elde edilmiştir. Online ankette, hibe faydalanıcılarının ne kadar deneyim kazandığı, portföylerini ne ölçüde genişlettikleri, iletişim ağlarını ne kadar büyüttükleri ve paydaşlarla iletişimi ne kadar geliştirdikleri konusunda sorular sorulmuştur. Bu sorulara verilen yanıtların aynı olacağı tahmin edilirken durum böyle olmamıştır. Odak Grup toplantılarında yapılan görüşmelerle desteklenen rakamlar, hibe faydalanıcılarının önemli bir kısmının projelerinin planlama ve uygulama aşamasında çok fazla dâhil olmadıklarını göstermiştir. Bunun yerine başvuru yazım süreci için dışardan danışmanlar görevlendirilmiş ve proje faaliyetlerinin uygulanması için finansman sağlandığı dönemde dışardan personel istihdam edilmiştir. Dolayısıyla proje faydalanıcılarının yaklaşık %10’u hibe projelerinin uygulanmasında gerçek bir deneyim kazanamamıştır. Hibe faydalanıcılarının yalnızca yaklaşık %60’ı, hibe projesi faaliyetleri vasıtasıyla portföylerini zenginleştirdiklerini belirtmişlerdir. Bu rakam, faydalanıcıların yaklaşık %40’ının finansman sona erdikten sonra proje faaliyetlerini uygulamaya devam etmediğini göstermektedir. Kurumsal sürdürülebilirlik açısından bu olumsuz bir belirtidir ve daha yakından izlenmelidir. Hibe faydalanıcılarının yaklaşık %75’i iletişim ağlarını genişlettiklerini belirtmişlerdir. Bunun anlamı %25’inde, hibe programlarında zorunlu olan ortaklık yaklaşımının uygun şekilde işlemediği, yani yeni ortaklıklar geliştirilmediğidir. İşgücü piyasasındaki paydaşlarla daha iyi iletişim kuran hibe faydalanıcılarının oranı %70’in altında kalmış olup daha önceki bulguları desteklemektedir. Yine de ortaklık halinde çalışma beklentisi karşılanmıştır. Hibe faydalanıcılarının çoğu iki ortağı geçmeyecek şekilde küçük ortaklık senaryolarında çalışma eğiliminde olmuştur (KİD ve GİD projelerinde %65, KİTUP projesinde %56). Büyük çoğunluk ortaklık beklentisinin karşılandığını belirtmiştir (%95’den fazla). Tüm bunlar dikkate alındığında, hibe programlarında kurumsal gelişimin kilit bir özellik olduğu ancak bu potansiyelin tam olarak ortaya çıkmadığı söylenebilir. Dolayısıyla gelecekteki hibe programlarında, hibe faydalanıcılarının projelerini gerçekten “sahiplenmesini” ve sürdürülebilirlik planlarını buna göre hazırlamalarını sağlama konusuna daha fazla önem verilmelidir. İşgücü piyasasının diğer tarafını temsil eden yeni ortaklarla (arz-talep, vs.) iletişim de daha fazla vurgulanmalıdır.
Değerlendirme ekibi, İKG OP fonlarının dağıtımına yönelik büyüme merkezi yaklaşımının, programın istihdam önceliği kapsamında uygulanan hibe programlarına ilişkin olarak işe yaradığını bulmuştur. Fonların yaklaşık %60’ı büyüme merkezlerine, %40’ı ise artalanlara tahsis edilmiştir. Bu durum, Stratejik Uyum Çerçevesi ve İKG OP’daki ilgili tespitlerle uyumludur. Her bir hibe programı düzeyinde dağılım biraz farklı olmuştur. GİD projesinde büyüme merkezlerine yapılan fon tahsisatı ortalamadan fazla olup bu durum gençlerin yeni iş kurmasının kentsel alanda kırsal artalanlara göre daha muhtemel olması ile açıklanabilir. KİTUP projesinde de büyüme merkezleri baskın olmuştur. Kayıtdışı istihdamla mücadelenin kentsel alanda artalanlara göre daha büyük bir sorun olduğu görülmektedir. Bu projelerin çoğunluğu mesleki eğitime odaklandığından, yeterli sayıda kursiyerin bulunabileceği yerlere odaklanmaya ihtiyaç duyulmuştur. Diğer yandan KİD projesinde kadın istihdamının desteklenmesine yönelik faaliyetler daha çok artalanlara odaklanmıştı çünkü bu alanlarda kadın istihdamı oranları oldukça düşüktür. Dolayısıyla finansman da bu ihtiyaca cevap verebilecek şekilde gerçekleşmiştir. Üç programın Hibe Başvuru Rehberlerinde uygun 12 NUTS II illerinde eşit bir dağılım öngörülmediğinden değerlendirme ekibi için dağılımın adil olup olmadığını değerlendirmek zor olmuştur. Bölgeler arasında önemli farklar olduğu tespit edilmiştir. Hibe almaya hak kazanan proje sayısı ve bölgelerine yönlendirilen finansman miktarı açısından bazı bölgeler özellikle başarılıyken diğer bölgeler yalnızca birkaç proje kazanabilmiş ve nispeten daha düşük fon hazmi olmuştur. Bunun üç muhtemel nedeni olabilir:
|