Reunión de seguimiento de
Oficina Regional para las Américas
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Oficina Regional para las AméricasPRÓLOGO El presente informe continúa el análisis iniciado por la OIT en 1995 sobre las dimensiones laborales de los procesos de integración en la región1, y se ha elaborado a solicitud de los Ministros de Trabajo del continente representados en el Grupo de Trabajo sobre globalización y empleo, creado por la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de Estados Americanos, reunida en Viña del Mar, Chile, en1998. El interés de la OIT por la incorporación de una dimensión socio laboral en los procesos de integración, y el trabajo en conjunto con otras organizaciones internacionales para lograr dicho objetivo, se derivan de su mandato fundacional. El mismo ha sido recientemente renovado y reforzado con la adopción, en la Conferencia Internacional del Trabajo de Junio de 1998, de la Declaración sobre los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su mecanismo de seguimiento, y por el Programa estratégico 2000 – 2001 aprobado por la Conferencia en junio de 1999. Enmarcada entre sus objetivos fundamentales, la promoción de los derechos humanos básicos ha sido una constante de la Organización Internacional del Trabajo, reforzada en el marco de la campaña de ratificación de sus 7 Convenios fundamentales, iniciada en 1995. Dichos Convenios corresponden, como demuestra el presente estudio, con las áreas prioritarias de los acuerdos americanos de integración, ya que todos, incluso en los de contenido netamente económico, reflejan a los derechos humanos como objetivos prioritarios de atención. Así, la promoción de la libertad sindical, de la negociación colectiva, o de la igualdad son constantes de todos los tratados y reflejan un espíritu de coincidencia de las organizaciones regionales y la OIT en la necesidad de abordar la protección social. Mas aún, los tratados internacionales no sólo reflejan los derechos básicos sino que mantienen la línea de coincidencias con la OIT al manifestar mayoritariamente que la seguridad social, la seguridad e higiene, la promoción del empleo o incluso la administración del trabajo (donde incluso se llega a reflejar los Convenios de OIT en la materia como punto de referencia) son temas y objetivos de interés prioritario. El Informe que se presenta en este documento, y que fue elaborado por Adolfo Ciudad Reynaud, abogado laboralista peruano, analiza en detalle el “contenido laboral” de los principales acuerdos de integración en la región, identifica aquellos elementos de naturaleza laboral que son comunes a dichos acuerdos y establece la relación de los mismos con las Normas Internacionales del Trabajo. El resultado final es la evidencia de que, en correspondencia con dichas Normas Internacionales, existe en la región un cuerpo jurídico laboral básico incorporado en los acuerdos de integración suscritos por los Estados Americanos, que facilitará, sin duda, continuar avanzando en el desarrollo de la dimensión laboral de la integración económica. Víctor E. Tokman Director Regional de la OIT ÍNDICE Page Resumen del informe 5 1. Organización de los Estados Americanos – OEA 12 a) La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 13 b) La Convención Americana sobre los Derechos Humanos 15 c) El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) 17
sobre Seguridad Social 26 b) Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana 27 c) Tratado de la Integración Social Centroamericana 27 d) Declaración de San Salvador II 27 3. Comunidad Andina 28 a) Acuerdo de Cartagena 31 b) Convenio Simón Rodríguez 32 c) Instrumento Andino de Seguridad Social (Decisión 113) 33 d) Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 116) 33 e) Reglamento del Instrumento Andino de Migración Laboral (Decisión 148) 34 f) Instrumento Andino de Administración de Trabajo 34 g) Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena) 35 h) Tratado Modificatorio del Tribunal Andino de Justicia 36 i) Codificación del Acuerdo de Cartagena (Decisión 406) 36 j) Acta de Guayaquil (Decisión 406) 36 4. Comunidad y Mercado Común del Caribe - CARICOM 37 a) Tratado de Creación de la Comunidad y Mercado Común del Caribe 38 b) Acuerdo sobre Seguridad Social del Caricom 39 c) Acta de Libertades Civiles para la Comunidad del Caribe 39
b) Protocolo para la Solución de Controversias 43 c) Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y administrativa 43 d) Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur 43 e) Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercosur 44 f) Declaración Socio Laboral del Mercosur 45 6. Tratado de Libre Comercio de América del Norte - TLC 46 Acuerdo Paralelo de Cooperación Laboral de América del Norte 49 7. Tratado de Libre Comercio (G-3) 53 8. Área de Libre Comercio de las Américas - ALCA 54 a) Declaración de principios para la creación del Área de Libre Comercio de las Américas 55 b) Plan de Acción de la Primera Cumbre de Miami 56 c) Declaraciones Ministeriales 56 d) Declaración de Santiago 57
LAS NORMAS LABORALES EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN EN LAS AMÉRICAS RESUMEN DEL INFORME El presente informe, elaborado a solicitud del Grupo Nº 1 creado por la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de Estados Americanos – OEA, tiene por objeto identificar el cuerpo jurídico laboral básico de los diversos acuerdos de integración suscritos por los Estados Americanos, y puede contribuir a incorporar las dimensiones laborales en los procesos de integración económica. En este documento se analizan las distintas experiencias de integración en las Américas, con el objeto de identificar las normas laborales cuya promoción fue establecida en sus diferentes instrumentos. El orden en que han sido tratados los diversos sistemas de integración está determinado por la mayor antigüedad de sus instrumentos de creación o de los que contienen normas laborales. Han sido objeto de estudio los instrumentos constitutivos y las demás normas emanadas de las diversas experiencias de integración actualmente vigentes en las Américas. Asimismo, se han incorporado al presente informe los instrumentos interamericanos de la Organización de Estados Americanos – OEA, que también representa un esfuerzo de integración, más bien política y cultural, a diferencia de los demás que son fundamentalmente de índole económica y comercial. Forman parte del informe los instrumentos que contienen normas laborales de los siguientes sistemas de integración: 1) Organización de los Estados Americanos – OEA; 2) Sistema de Integración Centroamericana – SICA; 3) Comunidad Andina de Naciones; 4) Comunidad y Mercado Común del Caribe – CARICOM; 5) Mercado Común del Sur – MERCOSUR; 6) Tratado de Libre Comercio de América del Norte – TLC (Canadá, Estados Unidos de Norte América y México)2 7) Tratado de Libre Comercio – G3 (Colombia, México y Venezuela); 8) Área de Libre Comercio de las Américas – ALCA; y, 9) Tratado de Libre Comercio Canadá – Chile. En cada caso se efectúa una breve reseña de los antecedentes del sistema de integración. Luego se hace una presentación temática de los distintos derechos que han sido incorporados en sus instrumentos normativos. Para ello, se ha optado por clasificar las normas laborales contenidas en esos instrumentos en: a) derechos fundamentales3; b) condiciones de trabajo; c) empleo; d) administración del trabajo; e) seguridad social; y, f) órganos de promoción y control. Finalmente, se trata cada uno de los instrumentos con indicación de las normas laborales identificadas. En cuanto a derechos fundamentales, los instrumentos de integración han efectuado expresas referencias a la libertad de asociación y libertad sindical4, al derecho de negociación colectiva, a la eliminación del trabajo forzoso, la abolición del trabajo infantil, la eliminación de la discriminación, y la igualdad de remuneración. En materia de condiciones de trabajo, los instrumentos internacionales analizados, se han referido a los siguientes derechos: el derecho al trabajo, la jornada de trabajo, descanso, remuneración justa o adecuada, estabilidad en el trabajo, promoción o ascenso, normas sobre mujeres que trabajan, minusválidos, vacaciones, feriados, seguridad e higiene ocupacional, y mecanismos de solución de controversias laborales. En lo que al empleo se refiere, en la indicada normativa internacional se abordan los temas de promoción del empleo, movilidad de mano de obra o trabajadores migrantes, formación profesional, y orientación vocacional. En cuanto al tema de la administración del trabajo, las normas de integración se han referido a la administración del trabajo misma y a la inspección del trabajo. En materia de seguridad social, los instrumentos de integración tratan los temas de seguridad social en general, subsidios por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, indemnización por lesiones o enfermedades de trabajo, atención médica, auxilio funerario, protección contra la desocupación, protección contra la vejez, y pensión de sobrevivientes. De otra parte, las normas de integración han tratado el tema de los órganos de promoción y control. Este tema es materia de un análisis específico en la parte final del informe, donde a grandes rasgos se señalan sus características particulares, en la medida en que tal análisis se ha realizado a lo largo del trabajo. Conforme se podrá apreciar del contenido del informe, de las nueve experiencias de integración americana que han sido materias de estudio, en todos ellas, en grados diferentes y con mayor o menor amplitud, se han incorporado normas de naturaleza laboral, aún cuando en algunos casos dicha incorporación sea de índole declarativa y genérica. De igual forma, puede advertirse que las distintas experiencias de integración en América – salvo el caso de la OEA- han tenido una motivación fundamentalmente económica o comercial, estableciéndose mecanismos que permiten o facilitan la libre circulación de capitales, bienes y servicios. Es por ello que tales esfuerzos de integración no han privilegiado, al menos en sus inicios, los aspectos laborales que toda integración necesariamente trae consigo, por la ineludible participación del factor humano. Según se desprende de los casos analizados, por lo general, ha sido en una etapa posterior a su creación, y en algunos casos muchos años después, en que los aspectos laborales han sido desarrollados mediante instrumentos específicos o complementarios. De otra parte, del contenido del estudio puede observarse que el conjunto de instituciones laborales incorporadas en los instrumentos de integración se ha ido conformando paulatinamente según el avance autónomo de cada experiencia. Tales instituciones han sido objeto de mayor o menor regulación, según el caso, de acuerdo a muy distintas circunstancias y motivaciones. Si bien son variadas las instituciones laborales incorporadas en los instrumentos de las distintas experiencias, tales instituciones han venido a conformar un conjunto mas bien coherente, complementándose mútuamente, sin haber discurrido por opciones contradictorias o disímiles. Esto permite avizorar que es factible avanzar hacia un mayor desarrollo armónico de un conjunto de normas laborales de consenso en las experiencias de integración. Es por ello que las instituciones laborales identificadas admiten ser clasificadas de la forma como se ha indicado en los párrafos precedentes. Tal conjunto de instituciones laborales que han sido materias de incorporación en los instrumentos de integración, tiene la virtud de ser fruto de la experiencia misma. Otros derechos podrían haber formado parte de este elenco de disposiciones. Pero históricamente está comprobado que fueron aquéllos y no otros los escogidos a lo largo de varias décadas de esfuerzos integradores. El tipo de normas recogidas por las distintas experiencias de integración varía de un caso a otro. Hay algunas que han privilegiado los derechos fundamentales del trabajo, en tanto que otras el empleo y la seguridad social. En ese sentido, algunas experiencias de integración han omitido pronunciamientos respecto de ciertos derechos fundamentales, como la libertad sindical, la negociación colectiva, la huelga, el trabajo forzoso y la protección de los menores que trabajan. Este es el caso del Mercado Común Centroamericano – SICA, que sólo recogió la obligación de no discriminación; la Comunidad Andina y el Tratado de Libre Comercio G3, que no recogieron ningún derecho fundamental; y el Área de Libre Comercio para las Américas – ALCA, que igualmente sólo se ocupó de la obligación de no discriminación y de la igualdad de remuneración. En todos estos casos se optó por privilegiar pronunciamientos sobre temas de empleo y de seguridad social. En sentido inverso, otras experiencias de integración han privilegiado el tratamiento de los derechos fundamentales, sin descuidar el tratamiento de las condiciones de trabajo, empleo y seguridad social. Es el caso de la OEA, la Comunidad del Caribe – CARICOM, el Mercado Común del Sur – MERCOSUR, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte – TLC y el Tratado de Libre Comercio Canadá – Chile. No obstante, en cuanto a derechos fundamentales destacan el MERCOSUR, el TLC (de América del Norte) y el TLC (Canadá – Chile), que han incorporado a sus normas de integración la totalidad de los derechos fundamentales en materia de trabajo, según la Declaración de la OIT de 1998 sobre el particular. En el caso de la OEA, han sido materia de incorporación todos los derechos fundamentales, salvo el de negociación colectiva. Mientras que en el caso de CARICOM, se omitieron normas de protección de los menores que trabajan y la igualdad de remuneración. Los Tratados de Libre Comercio de América del Norte y el de Canadá - Chile, además de recoger en su normativa los derechos fundamentales en materia de trabajo incluyen también prescripciones protectoras respecto de algunas instituciones que conforman las condiciones de trabajo (jornada de trabajo, remuneración mínima, y seguridad e higiene ocupacional), además de prescripciones sobre promoción del empleo y protección de trabajadores migrantes. Se advierte, sin embargo, una menor atención de los derechos de seguridad social. El Mercado Común del Sur no incluye normas sobre condiciones de trabajo, salvo el caso de mecanismos de solución de controversias laborales, pero sí recoge todas las instituciones relativas al empleo. Al igual que los dos Tratados de Libre Comercio mencionados en el párrafo anterior, se otorga menor atención a los derechos de seguridad social. De otra parte, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, parecería estar convirtiéndose en un polo de atracción en lo que respecta al contenido y a la forma de tratamiento normativo en materia laboral, no sólo por tener un acuerdo paralelo bastante importante y específico sobre la materia, sino porque es un sistema de integración compuesto por países de un alto grado de desarrollo y con mayor concentración de capitales en la región. Corrobora lo antes expresado, el hecho que el Tratado de Libre Comercio Canadá – Chile, sea en los hechos una especie de “adhesión” al TLC de América del Norte, puesto que reproduce la totalidad de las disposiciones de éste último. Es de suponer que todos los países o experiencias de integración que deseen ingresar a ese mercado estén dispuestos a reproducir la misma normativa laboral. Finalmente, en el marco de la clasificación realizada para efectos del presente informe (ver Cuadro Comparativo), puede señalarse, en términos cuantitativos, que la OEA es la experiencia que mayor número de previsiones en materia laboral contiene: veintiocho (28), seguida de CARICOM con veinte (20), de Mercosur con diecisiete (17), de TLC América del Norte y Canadá-Chile con quince (15) y Comunidad Andina con catorce (14). Las experiencias de integración con menor número de prescripciones laborales son SICA, con siete (7), ALCA, con seis (6) y G-3 con una (1) . La única institución laboral unánime, válida para la totalidad de experiencias de integración analizadas, es la de promoción del empleo (con 9 inclusiones). Le siguen a continuación, en cuanto al número de inclusiones en los instrumentos de integración, la obligación de no discriminación y el tema de la protección de los trabajadores migrantes (con 7 inclusiones); y la seguridad social (con 6 inclusiones). Ello es entendible en la medida que se tratan de acuerdos de integración comercial, que en principio promueven la movilidad de bienes y servicios, para lo cual se requiere movilidad de mano de obra protegida por la seguridad social. Luego está el tema de la libertad sindical y la indemnización por lesiones o enfermedades de trabajo (con 5 inclusiones); la negociación colectiva, la protección de menores, la igualdad de remuneración, la jornada de trabajo, la seguridad e higiene ocupacional y la orientación vocacional (con 4 inclusiones). Los demás derechos acusan una importante dispersión con tres o menos inclusiones en los instrumentos de integración. Sólo dos experiencias de integración, OEA y CARICOM, efectúan un reconocimiento al derecho de estabilidad en el trabajo. En cuanto a órganos de promoción, son seis las experiencias de integración que han incluido normas sobre el particular; en tanto que cuatro han incluido prescripciones sobre órganos de control.
La Organización de los Estados Americanos (OEA) representa un esfuerzo de integración, política y cultural, que cuenta además con importantes tratados internacionales en materia de derechos humanos, incluidos los más relevantes derechos laborales fundamentales. Actualmente tiene treinta y cinco Estados Miembros activos. La OEA tiene una larga historia que se remonta a la Primera Conferencia Internacional Americana celebrada en Washington, D.C. entre octubre de 1889 y abril de 1890, donde se aprobó la creación de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas. La Carta de la OEA fue suscrita en Bogotá en 1948 y fue reformada por el Protocolo de Buenos Aires de 1976 y el Protocolo de Cartagena de Indias de 1985. En 1992 se suscribió el Protocolo de Washington y en 1993 el Protocolo de Managua. Sus propósitos esenciales son: afianzar la paz y la seguridad en el continente; promover la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención; asegurar la solución pacífica de las controversias entre los Estados Miembros; organizar la acción solidaria de éstos en caso de agresión; procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y económicos que se susciten entre ellos; promover su desarrollo económico, social y cultural; y alcanzar la efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los Estados Miembros.5 Los derechos laborales fundamentales han sido incluidos dentro del sistema de protección a los derechos humanos de esta organización americana. Tal sistema cuenta adicionalmente con entidades con competencias específicas para la promoción y protección de esos derechos a través de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.6 Son tres los instrumentos internacionales adoptados en el seno de la OEA que se han referido a diversos derechos de naturaleza laboral: a) En 1948, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; b) En 1969, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; y, c) En 1988, el Protocolo de San Salvador, que complementa la Convención Americana en cuanto a derechos económicos, sociales y culturales. En materia de derechos humanos fundamentales, estos instrumentos se refieren a la libertad de asociación y la libertad sindical, al derecho de huelga, a la prohibición del trabajo forzoso, a la protección de menores que trabajan, a la obligación de no discriminación, y a la igualdad de remuneración. En lo que respecta a condiciones de trabajo, existen preceptos sobre el derecho al trabajo en condiciones dignas, jornada de trabajo, descanso, remuneración, estabilidad en el trabajo, promoción o ascenso, mujeres, minusválidos, vacaciones, feriados, seguridad e higiene ocupacional, y mecanismos de solución de controversias laborales. En materia de empleo, estos instrumentos internacionales tratan los temas de promoción del empleo, formación profesional y orientación vocacional. No existen referencias a asuntos relativos a la administración del trabajo. El derecho de la seguridad social es también objeto de tratamiento por estos instrumentos, tanto de manera general como en forma específica en lo que respecta a subsidios por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, indemnización por lesiones o enfermedades de trabajo, atención médica, protección contra la desocupación y protección contra la vejez. Finalmente, estos instrumentos prevén también la existencia de órganos de promoción y órganos de control, con el objeto de prestar asistencia a los Estados partes en el cumplimiento de sus obligaciones como en la supervisión de su aplicación. Efectuadas las presentaciones temáticas antes acotadas, vamos a analizar cada uno de los tres instrumentos internacionales, sólo en lo que respecta a asuntos de orden laboral. a. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Este instrumento fue aprobado en la Novena Conferencia Internacional Americana, celebrada en 1948 en Bogotá. En tal ocasión se efectuó un expreso reconocimiento a los derechos esenciales del hombre y a la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente. Asimismo reconoció cinco derechos de naturaleza laboral. un derecho fundamental: el derecho de asociación y de libertad sindical; tres derechos respecto de condiciones de trabajo: a) derecho al trabajo en condiciones dignas; b) remuneración que asegure un nivel de vida conveniente; y, c) descanso; uno en lo que respecta al empleo: la orientación vocacional. Y dos derechos en lo que respecta a la seguridad social: a) protección contra la desocupación; y b) protección contra la vejez. - Derechos fundamentales: El artículo XXII de la Declaración reconoce el derecho de asociación en general, y dentro de ella, efectúa un señalamiento expreso de tal derecho para la promoción y protección de los intereses de orden sindical: Artículo XXII Derecho de asociación
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