Advisory Services Agreement on

Listă de figuri

Listă de tabele

Mulțumiri

Prezentul raport a fost elaborat de o echipă formată din Cătălin Păuna (TTL, economist senior), Jérôme Bleuchot (consultant în strategii de transport), Mara Bubberman (consultant în politici publice), Costel Todor și Mircea Tulea (consultanți ai Băncii Mondiale). Raportul a beneficiat de observații aprofundate din partea lui Jean-Francois Marteau (lider de program, dezvoltare durabilă), Antonio Nunez (specialist în transporturi) și Nadia Badea (ofițer de operațiuni), precum și de îndrumarea generală din partea dnei. Lalita Moorty (manager de practică, management macroeconomic și fiscal) și a dnei. Elisabetta Capannelli (Director de țară pentru România).

Echipa dorește să mulțumească personalului Secretariatului General al Guvernului (SGG) pentru sprijinul și colaborarea excelentă asigurate pe durata elaborării acestui raport, în special secretarului de stat Radu Puchiu si directorului general Dragoș Negoiță, precum și consilierului Radu Iacob și echipei de proiect, care au furnizat recomandări utile și au realizat un management de proiect adecvat. În plus, echipa dorește să mulțumească Ministerului Transporturilor pentru colaborarea excelentă, Secretarului de stat și coordonatorului grupului de management, Maria Magdalena Grigore, precum și Cristinei Cuc, secretar al grupurilor neoficiale de lucru și, nu în ultimul rând, tuturor membrilor neoficiali ai grupului de lucru.

Preambul

Justificare

Secretariatul General al Guvernului României (SGG) a apelat la sprijinul Băncii Mondiale prin intermediul Serviciilor de consultanță rambursabile (SCR) pentru a consolida capacitatea de planificare, bugetare și monitorizare a politicilor la nivelul administrației centrale, Ministerului Finanțelor Publice (MFP) și Ministerelor de resort selectate. În scopul îmbunătățirii eficienței cheltuielilor publice, SCR se axează pe i) consolidarea ulterioară a proceselor de dezvoltare a Planului Strategic Instituțional (PSI) sub îndrumarea Secretariatului General al Guvernului României (SGG); ii) dezvoltarea capacității guvernului de a monitoriza actualizările și implementarea PSI cu un instrument TI comun, dezvoltat cu sprijinul Băncii; și iii) dezvoltarea unui tablou de bord central în cadrul SGG pentru raportarea implementării priorităților PSI la nivel înalt ale ministerelor selectate.

Activitățile definite ale acestui SCR rezultă din analizele funcționale ale Administrației publice, care au evidențiat faptul că sectorul public suferă de o separare între planificare și bugetare, conducând la legături slabe între resursele utilizate și rezultate. Drept urmare, Guvernul a solicitat Băncii să contribuie la instituționalizarea unui proces de monitorizare a implementării politicilor publice, cu roluri și responsabilități clare pentru SGG, pentru MFP și pentru ministerele de resort, utilizând metodologiile, instrumentele și procesele dezvoltate în cadrul acestui SCR. Acesta va fi o parte integrantă a reformelor bugetare promovate de către Guvern. Având scopul de a impune obligativitatea procesului de planificare strategică pentru fiecare minister din România, SGG dorește ca PSI să devină un produs elaborat în mod regulat de către fiecare minister.
Fiind unul dintre ministerele de resort selectate, Ministerul Transporturilor (MT) s-a angajat să întreprindă un program de reformă cuprinzător, care să acopere atât politicile publice, cât și administrația publică. Consolidarea funcției de planificare strategică în sectorul transporturilor este o componentă importantă a acestei reforme.
Anterior, Ministerul Transporturilor a elaborat o planificare strategică pentru perioada 2012-2015, cu sprijinul Băncii Mondiale. Acest PSI se bazează pe conținutul planificării strategice anterioare, cu toate acestea, pentru a oferi un format uniform în toate ministerele de resort, metodologia PSI s-a schimbat la îndrumarea SGG. Așadar, PSI-ul actual are o structură diferită și include obiective strategice legate de programe și măsuri care sunt evaluate prin indicatori de rezultate directe și indirecte. Deoarece PSI-ul va fi actualizat anual, programele care au fost finalizate în ciclul precedent nu au fost incluse, iar programe noi au fost incluse în planificare.

Guvernul României a adoptat în septembrie 2016 Master Planul General de Transport (MPGT) final. MPGT oferă cadrul general de dezvoltare pentru infrastructura de transport, sursele de finanțare și implementarea strategică a proiectelor în România. MPGT a fost o condiționalitate ex-ante impusă de către UE pentru ca MT să beneficieze de ciclul actual al fondurilor de coeziune. MPGT este un instrument de planificare strategică pentru intervențiile majore care sunt relevante pentru punerea în aplicare a obiectivelor naționale de transport. Orizontul pentru MPGT este 2040, iar perioada de programare este 2030.

Metodologie

Elaborarea PSI 2017-2020 al MT a fost realizată în perioada noiembrie 2016 - mai 2017.

Procesul de planificare strategică 2017-2020 în cadrul Ministerului Transporturilor a fost supravegheat de către Secretarul de stat și de către Secretarul general al MT. Direcția de Management Strategic a asigurat coordonarea tehnică.

Banca Mondială a acordat asistență tehnică pe parcursul întregului proces, Direcția de Management Strategic a MT fiind principalul intermediar și facilitator. În efortul său de a fi incluziv, informativ și participativ, Banca Mondială a oferit un curs de instruire a personalului selectat al ministerului în perioada 24 octombrie - 28 octombrie 2016, pentru a familiariza personalul MT cu principiile planificării strategice, folosind teoriile și exemplele din PSI 2014-17 pentru a efectua revizuirea pentru PSI 2017-20. Scopul acestui atelier a fost de a instrui personalul selectat pentru a deveni membru ai unui grup de lucru PSI, deși acest grup nu a fost niciodată instituit oficial.

Rezumat executiv

De ce este nevoie de o planificare strategică instituțională?

Secretariatul Guvernului României (SGG) se angajează să sporească eficiența cheltuielilor publice. Prin stabilirea unui Plan Strategic Instituțional (PSI) pentru ciclul de bugetare 2017-2020 în cadrul Ministerului Finanțelor Publice și în cadrul a zece ministere de resort selectate, SGG vizează consolidarea capacității de bugetare, planificare și monitorizare a Guvernului român.

Întrucât Ministerul Transporturilor (MT) a elaborat deja un PSI pentru ciclul bugetar 2014-2017, personalul superior al MT este familiarizat cu acest instrument important pentru implementarea planificării și bugetării strategice în administrația de transport din România. PSI 2017-2020 se bazează mai mult pe PSI anterioare și consolidează rolul de lider al MT în elaborarea unui PSI în sectorul transporturilor. Metodologia actualului plan a fost redefinită de către SGG pentru a asigura o abordare armonizată pentru toate cele zece ministere participante.

Ce este inclus în planificarea strategică instituțională?

PSI 2017-2020 prevede obiectivele strategice din sectorul transporturilor, prioritățile instituționale și obiectivele la care s-a angajat MT. PSI include programe, măsuri și buget clare, precum și un cadru de evaluare a obiectivelor strategice.

PSI este structurat pe cei patru piloni strategici principali ai sectorului de transport. PSI conține următoarele patru obiective strategice:

Obiectivul Strategic 1: Dezvoltarea unui sistem de naţional de transport integrat și prietenos cu mediul

Acest obiectiv strategic vizează îmbunătățirea infrastructurii majore ca o condiție pentru asigurarea unui sistem naţional de transport echilibrat, eficient şi durabil, care să susțină toate celelalte obiective. Aceasta este o provocare, dat fiind faptul că infrastructura de transport din România se află într-o stare generală precară și că există încă un decalaj foarte mare în ceea ce privește conectarea infrastructurii, în special a drumurilor.

• 
  Programul 1.1 – Optimizarea sistemului naţional de transport și menținerea unei rețele echilibrate ;i durabile de transport feroviar și rutier
  
• 
  Programul 1.2 – Dezvoltarea infrastructurii rutiere și feroviare în cadrul principalelor coridoare de transport interne şi internaţionale
  
• 
  Programul 1.3 – Creșterea capacității operaționale a fluviului Dunărea și a porturilor
  

Obiectivul Strategic 2: Dezvoltarea unui sistem naţional de transport multimodal durabil și eficient

Acest obiectiv vizează îmbunătățirea serviciilor de transport prin consolidarea mediului competiţional în cadrul și între cele patru moduri de transport prin îmbunătățirea cooperării dintre operatorii de transport și prin furnizarea de servicii mai bune cetățenilor din România.

• 
  Programul 2.1 – Creşterea competitivităţii serviciilor de transport feroviar al călătorilor
  
• 
  Programul 2.2 – Dezvoltarea unui sistem de transport intermodal al mărfurilor, deservit preponderent de modurile de transport ecologice
  
• 
  Programul 2.3 – Consolidarea organizării regionale și municipale a transportului public de călători
  
• 
  Programul 2.4 – Realizarea unei zone unice de transport în transportul aerian
  

Obiectivul Strategic 3: Asigurarea unui sistem de transport sigur, accesibil și curat pentru cetățeni

Obiectivul vizează îmbunătățirea siguranței sectorului transporturilor din România, inclusiv reducerea pierderilor de vieți omenești din cauza accidentelor rutiere în cazul tuturor modurilor de transport și îmbunătățirea accesului la comunitățile izolate.

• 
  Programul 3.1 – Transport mai sigur
  
• 
  Programul 3.2 – Transport mai puțin poluant
  
• 
  Programul 3.3 – Creşterea accesibilităţii transportului
  
• 
  Programul 3.4 – Conectarea zonelor rurale la principalele artere de transport rutier
  
• 
  Programul 3.5 – Dezvoltarea sistemelor de transport inteligente
  

Obiectivul Strategic 4: Optimizarea performanței Ministerului Transporturilor pentru a oferi servicii mai bune publicului

Acest obiectiv vizează îmbunătățirea capacității și performanțelor administrative ale Ministerului Transporturilor și optimizarea capacității în materie de resurse umane.

• 
  Programul 4.1 - Îmbunătățirea capacității administrative referitoare la gestionarea și implementarea politicilor din sectorul transporturilor
  

Mai jos este prezentată o descriere a obiectivelor strategice și a impacturilor preconizate, inclusiv programele, rezultatele preconizate și măsurile cu livrabile planificate. Programele sunt corelate cu resursele financiare și distribuția acestora în perioada de implementare 2017-2020.

Cum este prezentat acest PSI?

PSI-ul a fost elaborat prin intermediul consultărilor atente cu personalul MT, atât la nivel tehnic, cât și la nivel de conducere. PSI conține următoarele capitole:

Capitolul I:

Acest capitol conține contextul și provocările sectorului, inclusiv influențele internaționale și europene asupra acestui sector. Acesta analizează contextul economic, tehnologic și geopolitic al sectorului. Acest capitol constată că sistemul naţional de transport prezintă un dezechilibru accentuat între modurile de transport, cu consecinţe privind limitarea eficienţei economice a acestuia. Rețeaua de infrastructură din România este într-o stare necorespunzătoare, iar mentenanţa şi reînnoirea acesteia sunt ineficiente. Sectorul se confruntă cu o cerere mare de servicii din partea publicului, dar concentrarea majoritară a acestor cereri spre transportul rutier a condus la suprasolicitarea acestei reţele. Infrastructura rutieră nu deține o capacitate relevantă pentru a oferi servicii satisfăcătoare, iar infrastructura feroviară nu poate contribui eficient la descongestionarea reţelei rutiere datorită stării tehnice necorespunzătoare care limitează sever competitivitatea serviciilor de transport feroviar. Implicarea sectorului privat este limitată.

Capitolul II:

Acest capitol prezintă misiunea și viziunea Ministerului Transporturilor. Aceasta implică angajamentul MT de a sprijini, prin intermediul politicilor publice adecvate, dezvoltarea unui sector de transport durabil, fiabil și accesibil, și confirmă rolul MT de a fi o organizație de încredere, responsabilă și transparentă.

Capitolul III:

Acest capitol conține cele 4 obiective strategice¹, programele², măsurile³ și indicatorii.

• 
  Obiectivul Strategic 1: Dezvoltarea unui sistem de naţional de transport integrat și prietenos cu mediul. Acest obiectiv strategic vizează îmbunătățirea infrastructurii majore ca o condiție pentru asigurarea unui sistem naţional de transport echilibrat, eficient şi durabil, care să susțină toate celelalte obiective. Acest obiectiv este o provocare dat fiind faptul că rețeaua rutieră este încă foarte nedezvoltată în comparație cu standardele europene în privința autostrăzilor, ceea ce creează un decalaj uriaș între cererile de transport şi capacitatea disponibilă. Pe de altă parte, reţeaua feroviară are o capacitate de transport suficientă, care poate contribui semnificativ la descongestionarea reţelei rutiere şi la îmbunătăţirea generală a serviciilor de transport, cu condiţia să fie implementat un program de recuperare accelerată a restanţelor privind reînnoirea, repararea şi întreţinerea. Programele abordează următoarele aspecte: (i) reechilibrarea sistemului naţional de transport și menținerea unei rețele durabile de transport feroviar și rutier (ii) dezvoltarea infrastructurii feroviare și rutiere de-a lungul principalelor coridoare de transport interne şi internaţionale, (iii) dezvoltarea capacităților operaționale ale Dunării și a porturilor Dunării.
  
• 
  Obiectivul Strategic 2: Dezvoltarea unui sistem naţional de transport multimodal durabil și eficient. Acest obiectiv vizează consolidarea mediului competiţional în cadrul celor patru moduri de transport, îmbunătățirea cooperării dintre operatorii de transport și pentru a îmbunătăți serviciile de transport și conexe acestuai furnizate cetățenilor din România. Programele abordează următoarele aspecte: (i) creşterea competitivităţii serviciilor de transport feroviar al călătorilor, (ii) dezvoltarea unui sistem de transport intermodal al mărfurilor, deservit preponderent de modurile de transport ecologice, (iii) consolidarea integrării regionale și municipale a transportului public de călători, (iv) realizarea unei zone unice de transport în transportul aerian.
  
• 
  Obiectivul Strategic 3: Asigurarea unui sistem naţional de transport sigur, accesibil și curat pentru cetățeni. Obiectivul vizează îmbunătățirea siguranței sectorului transporturilor din România și reducerea pierderilor de vieți omenești cauzate de accidentele de circulație în toate modurile de transport, îmbunătățind în același timp accesul la rețeaua de transport în întreaga țară. Programele abordează următoarele aspecte: (i) asigurarea unui transport mai sigur, (ii) asigurarea unui transport mai puțin poluant, (iii) creşterea accesibilităţii transportului, (iv) îmbunătățirea legăturii dintre zonele rurale și principalele artere de transport rutier, (v) dezvoltarea sistemelor de transport inteligente.
  
• 
  Obiectivul Strategic 4: Optimizarea performanței Ministerului Transporturilor pentru a oferi servicii mai bune publicului. Acest obiectiv vizează îmbunătățirea capacității administrative și a performanțelor administrative ale Ministerului Transporturilor și sporește capacitatea resurselor umane.
  

Capitolul IV:

Acest capitol prevede acorduri cu privire la implementarea, monitorizarea și evaluarea PSI cu scopul de a spori responsabilitatea Ministerului și de a dezvolta cadrul de monitorizare și evaluare. În plus, PSI anticipează dezvoltarea unui sistem IT pentru evaluarea performanței programelor propuse.

Capitolul V:

Acest capitol prezintă sursele de finanțare și de bugetare multianuale, inclusiv fondurile europene (38%), bugetul de stat (51%) și mecanismele de cofinanțare (11%).

Indicatorii de impact, de rezultate directe și de rezultate indirecte, precum și o descriere cuprinzătoare a măsurilor sunt furnizate în anexe, inclusiv în cadrul legislativ al Ministerului Transporturilor.

Care sunt pașii următori?

PSI va fi operaționalizat într-o agendă de politici publice a Ministerului Transporturilor pe o perioadă de 1 + 3 ani. În primul an, PSI va fi adoptat de către Minister și ajustat acolo unde este necesar. Planul de lucru anual al Ministerului va proveni din PSI și va oferi baza pentru stabilirea bugetului MT pentru anii următori.

Procesul de monitorizare și evaluare a programelor și măsurilor PSI va fi facilitat de o aplicație TI centralizată care se află sub supravegherea SGG. Această aplicație este în curs de dezvoltare. SGG va monitoriza implementarea împreună cu MT. SGG, în colaborare cu MT, va publica un raport anual de execuție privind implementarea programelor propuse.

* Acest raport include indicatori bazați pe documente strategice guvernamentale, completate de indicatori elaborați de echipa Băncii Mondiale atunci când aceștia nu existau. Tabelele rezumative din Capitolul 3 au păstrat, în general, indicatorii propuși de documentele strategice și de minister atunci când au fost disponibili. Indicatorii propuși de Banca Mondială sunt propuneri ale echipei BM bazate pe informațiile disponibile, însă indicatorii trebuie să fie confirmați sau finalizați de Ministerul Transporturilor. Pentru unii indicatori, echipa Băncii Mondiale consideră că unele valori ar trebui să difere de strategia existentă și de documentele programatice adoptate de guvern, deoarece probabil că aceștia nu vor fi realizați, având în vedere situația actuală din acest sector față de cea de la momentul adoptării. Banca Mondială a făcut precizări în anexa acestui document atunci când le-a considerat necorespunzătoare. Ca urmare, valorile citate în Capitolul 3 nu sunt în mod necesar aprobate de echipa Băncii Mondiale.

1.