EğİTİm ders notlari ismail can yunus Şengöz e. Vergi Başmüfettişi

3.KAMU GÖREVLİLERİ

3.1.KAMU GÖREVLİLERİNİN KAPSAMI⁹²

Kamu görevlileri, idarenin insan unsurlarıdır. “İdare teşkilatını dolduracak, onu harekete geçirecek, birer soyut varlık olan idare tüzel kişilerine hayat verecek olanlar bu gerçek kişilerdir.” Kamu görevlilerine “kamu personeli” de denilmektedir. Bir kişinin “kamu görevlisi” olabilmesi için kamu kesiminde bir teşkilatın çeşitli birimlerine bağlı olarak ve kamu hukukuna göre çalıştırılması gereklidir. Kamu hizmeti gören herkes kamu görevlisi kapsamında değildir. Örneğin, avukatlar kamu hizmeti görürler; ancak, bir kamu kurumuna bağlı olarak çalışmadıkları sürece kamu görevlisi değildirler. Serbest çalışan bir avukat kamu görevlisi sayılmaz.

Kamu görevlileri geniş anlamda, “kamu kesiminde görev yapan, hukuksal durumları birbirinden farklı olan görevlileri içine alır.” Bu kapsamda, kamu kesiminde çalışan herkes, “devlet başkanı, bakanlar, milletvekilleri, belediye başkanları, belediye meclis üyeleri, il genel meclisi üyeleri, ihtiyar meclisi üyeleri, muhtarlar, hakimler, subaylar, doktorlar, öğretmenler, hizmetliler geniş anlamda kamu görevlileridir.”
Dar anlamdaki kavrama, “Devletin siyasal yapısını oluşturan görevliler” ile “idarenin özel hukuk hükümlerine göre çalıştırdığı kişiler” dışındaki “kamu hukuku rejimine tabi, asli ve sürekli görevleri yürüten,” ve “idare ajanları” da denilen “sivil, asker gerçek kişilerden oluşan tüm kamu görevlileri girmektedir.”
Genel olarak kamu görevlileri “hükümet ve idare edenlerin emir ve direktifleri, denetim ve kontrolleri altında kamu hizmetlerini gören kimselerdir.”
Türk hukuk sistemi içinde kamu görevlisi kavramının bir tek tanımı bulunmamaktadır. İlgili her mevzuat, aşağıda açıklandığı üzere kendi uygulama alanı ve konusu yönünden farklı kamu görevlisi tanımı yapmıştır.
Hangi tanım yapılsa da, kamu görevlileri, kamu kuruluşlarının yapmayı veya yapmamayı tercih ettikleri her türkü işlem ve faaliyet olan “kamu politikası”nın başlıca kaynağıdır.⁹³

3.2.KAMU GÖREVLİLERİNİN ÇEŞİTLERİ

Yukarıda da belirtildiği üzere kamu görevini yürütenlere ilişkin olarak, başta Anayasa olmak üzere ilgili çeşitli mevzuatta değişik

tanımlar yapılmıştır. Bu konuda ana belirleme “memur ve “diğer kamu görevlileri” şeklindedir.⁹⁴ Tanımlamaların, özellikle uygulanacak soruşturma usulleri bakımından önemi bulunmaktadır.

3.2.1.Anayasal Düzenleme

Anayasa’nın 128’inci maddesinde kamu görevlileri için genel bir düzenleme yapılmış ve dolaylı biçimde de olsa memur tanımı yoluna gitmekten kaçınılmıştır.

Anılan maddede, “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür” şeklinde bir tanımlama yapılmıştır.

3.2.2.Devlet Memurları Kanunundaki Düzenleme

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4’üncü maddesinde istihdam şekilleri başlığı altında, kamu hizmetlerinin; memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve isçiler eliyle gördürüleceği belirtilmiştir.

Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler ile bu kapsam dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar Devlet Memurları Kanunu uygulanmasında memur sayılırlar.
Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kurulunca belirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet Personel Balkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığınca vizelenen pozisyonlarda, mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve isçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileri sözleşmeli personeldir.
Bir yıldan az süreli veya mevsimlik hizmet olduğuna Devlet Personel Balkanlığı ve Maliye Bakanlığının görüşlerine dayanılarak Bakanlar Kurulunca karar verilen görevlerde ve belirtilen ücret ve adet sınırları içinde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler geçici personeldir.
Memur, sözleşmeli personel ve geçici personel dışında kalan ve ilgili mevzuatı gereğince tahsis edilen sürekli işçi kadrolarında belirsiz süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan sürekli işçiler ile mevsimlik veya kampanya işlerinde ya da orman yangınıyla mücadele hizmetlerinde ilgili mevzuatına göre geçici iş pozisyonlarında altı aydan az olmak üzere belirli süreli iş sözleşmeleriyle çalıştırılan geçici işçiler hakkında Devlet Memurları Kanunu hükümleri uygulanmamaktadır.

Devlet Memurları Kanununa tabi kurumlar, yukarıda belirtilen dört istihdam şekli dışında personel çalıştıramazlar.

Memuriyet unvanları, Devlet Memurları Kanununun 36 ve 152’nci maddeleri ile Kanuna ekli I Sayılı “Hizmet Sınıfları İtibariyle Unvan veya aylık Alınan Derecelere Göre Ek Göstergeler” Cetveli; II Sayılı “Kadroları Genel İdare Hizmetleri Sınıfının Birinci Derecesinde Bulunanların Ek Göstergeleri” Cetveli; III Sayılı Sayıştay Başkanı, Daire Başkan ve Üyeleri İle Sayıştay Meslek Mensupları ve Sayıştay Savcı ve Savcı Yardımcılarının Ek Göstergeleri” Cetveli ile IV Sayılı Makam Tazminatı Cetvelinde gösterilmiştir.
Ayrıca, Devlet Memurları Kanununun 59’uncu maddesinde belirtilen istisnai memurluk kadrolarına memur olmayanlar da atanabilirler. İstisnai Devlet memurluklarına kuruluş kanunlarındaki özel hükümler saklı kalmak şartıyla, Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde yazılı genel şartları taşıyan kimselerden atamalar yapılabilir. Atananlar hakkında Kanunun atanma, sınavlar, kademe ilerlemesi ve derece yükselmesi dışında kalan bütün hükümleri uygulanır.

3.2.3.Ceza Kanununda Yer Alan Düzenleme

5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 6’ncı madde birinci fıkra (c) bendi, “Kamu görevlisi deyiminden; kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi” anlaşılacağı şeklinde düzenlenmiştir.

Maddede yer alan “kamusal faaliyet” yasanın gerekçesinde “Anayasa ve kanunlarda belirlenmiş olan usullere göre verilmiş olan bir siyasal kararla, bir hizmetin kamu adına yürütülmesi” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanıma göre, kişinin kamu görevlisi sayılması için aranacak tek ölçü gördüğü işin bir kamusal faaliyet olmasıdır.
Ceza kanunu uygulamasında, kamuda çalışan ve kamusal faaliyet yapmakta olanlar kamu görevlisi sayılacaklardır. Ancak, aşağıda açıklandığı üzere, memur yargılaması bakımından farklı şartlar sözkonusudur.⁹⁵

3.2.4.Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Soruşturma ve Yargılama Usulleri Hakındaki 4483 Sayılı Kanundaki Düzenleme

02.12.1999 tarih ve 4483 sayılı “Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun’un amacı “memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin verecek mercilerle izlenecek usulü belirlemek” şeklinde ifade edilmiştir.⁹⁶

Anılan Kanunun 2’nci maddesinde de kapsamı, “Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürüttükleri kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlar hakkında uygulanır.

Görevleri ve sıfatları sebebiyle özel soruşturma ve kovuşturma usullerine tabi olanlara ilişkin kanun hükümleri ile suçun niteliği yönünden kanunlarda gösterilen soruşturma ve kovuşturma usullerine ilişkin hükümler saklıdır.

Ağır cezayı gerektiren suçüstü hali genel hükümlere tabidir.” şeklinde belirlenmiştir.

3.2.5. Diğer Mevzuattaki Düzenlemeler

Kamu görevlisi tabirine çeşitli mevzuatta rastlamak mümkündür. Bunlardan önemli bir kısmına aşağıda yer verilmiştir.

3.2.5.1. Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu

19.04.1990 tarih ve 3628 sayılı “Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu”nun 1 inci maddesinde, Kanunun amacı, “rüşvet ve yolsuzluklarla mücadele cümlesinden olarak; bu Kanunda sayılanların mal bildiriminde bulunmalarını, bildirimlerin yenilenmesini, mal edilmelerin denetimiyle, haksız mal edinme veya gerçeğe aykırı bildirimde bulunma halinde uygulanacak hükümleri, bu Kanunda belirlenen suçlarla bazı suçlardan dolayı kamu görevlileri ve suç ortakları hakkında takip ve muhakeme usulünü düzenlemek” olarak belirtilmiştir.
3628 sayılı Kanunun mal bildiriminde bulunacakları düzenleyen 2’nci maddesinin (d) bendi uyarınca “Genel ve katma bütçeli daireler, il özel idareleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluş veya alt kuruluşlarda, kamu iktisadi teşebbüsleri (İktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları) ile bunlara bağlı müessese, bağlı ortaklık ve işletmelerde, özel kanunlarla veya özel kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan ve kamu hizmeti gören kurum ve kuruluşlar ile bunların alt kuruluşlarında veya komisyonlarında aylık, ücret ve ödenek almak suretiyle kamu hizmeti gören memurları, işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri ile yönetim ve denetim kurulu üyeleri” mal bildiriminde bulunmak zorundadırlar.⁹⁷

3.2.5.2.Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulmasına İlişkin Kanun

25.05.2004 tarih ve 5176 sayılı “Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”, kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik davranış ilkeleri belirlemek ve uygulamayı gözetmek amaçlarıyla yürürlüğe konulmuştur. Kanun, genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeli kuruluşlar, mahalli idareler ve bunların birlikleri, kamu tüzel kişiliğini haiz olarak kurul, üst kurul, kurum, enstitü, teşebbüs, teşekkül, fon ve sair adlarla kurulmuş olan bütün kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan; yönetim ve denetim kurulu ile kurul, üst kurul başkan ve üyeleri dahil tüm personeli kapsamaktadır. Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, Türk Silahlı Kuvvetleri ve yargı mensupları ve üniversiteler hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmamaktadır.⁹⁸

3.2.5.3.Devlet Memurlarının Şikayet ve Müracaatları Hakkında Yönetmelik

Devlet Memurları Kanunu’nun 21 inci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 12.01.1983 tarih ve 17926 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan 28.11.1982 tarih ve 8/5743 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Devlet Memurlarının Şikayet ve Müracaatları Hakkında Yönetmeliğin 2 nci maddesinde, Yönetmelik hükümlerinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun kapsamı ile ilgili maddenin birinci fıkrasında sayılan kurum ve kuruluşlarda çalışan memurlar hakkında uygulanacağı; Türk Silahlı Kuvvetlerinde görevli subay, astsubay, sivil memur, sözleşmeli ve yevmiyeli personel; Anayasa ve Uyuşmazlık Mahkemesi Üye ve Yedek Üyeleri ile raportörleri; 2656 sayılı Hakimler Kanununun 2661 sayılı Kanunla değiştirilen 18 ve 19 uncu maddeleri uyarınca bu Kanuna eklenen (1) ve (2) sayılı cetvellerde gösterilen Adli ve İdari Yargı mensupları; Danıştay ve Sayıştay meslek mensupları ve Sayıştay Savcı ve Savcı Yardımcıları; 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununa tabi kurumlarda çalışan öğretim elemanları hakkında bu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmiştir.

Yine, diğer kamu görevlilerinin durumu ile ilgili olarak da Yönetmeliğin 15’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Yönetmelik hükümleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik 1’inci maddesinin 1’inci fıkrasında sayılan kurumlarda çalışan sözleşmeli ve geçici personel; aynı Kanunun ek geçici 12, 13 ve 14’üncü maddeleri kapsamına giren personel; ek geçici 9’uncu maddede sayılan kurumlarda çalışan memurlar ile sözleşmeli ve geçici personel hakkında da uygulanır” hükmüne yer verilmiştir.
Yönetmeliğin ikinci fıkrasında da “Birinci fıkra kapsamına giren ve memur olmayan personelin bu Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslara aykırı şikayet ve müracaatları hakkında tabi oldukları mevzuat hükümleri uyarınca işlem yapılır” hükmü yer almaktadır.