Institutul de Politici Publice

Partea A II-a. Recomandări sectoriale de Politici Publice Educaţionale

„A perfecţiona înseamnă a schimba, a fi perfect înseamnă să fi schimbat adesea”

Winston Churchill
După ce am prezentat întregul spectru al sistemului de învăţământ superior din Republica Moldova, am sintetizat principalele puncte pozitive şi negative ale etapelor de dezvoltare a acestuia şi am analizat modul lui de relaţionare atât cu guvernarea, cât şi cu societatea civilă. În a doua parte a studiului mi-am propus să formulez o serie de recomandări sectoriale. Chiar de la începutul celei de-a doua părţi trebuie să specific că prin recomandări sectoriale de politici publice educaţionale am în vedere anumite componente distincte care fac parte din domeniul educaţional de nivel superior. Deci, în capitolele următoare voi aborda aspecte ce ţin de:

• 
  corelarea cadrului legislativ astfel încât acesta să devină pe deplin congruent cu prevederile Procesului Bologna;
  
• 
  elaborarea şi aplicarea mecanismelor de demarcare între guvernare şi sistemul de învăţământ superior;
  
• 
  aplicarea principiului de autonomie universitară;
  
• 
  asigurarea unor servicii educaţionale calitative în instituţiile de învăţământ superior;
  
• 
  promovarea şi stimularea principiului de mobilitate academică în spaţiul intern şi extern;
  
• 
  motivarea şi susţinerea pentru o mai bună implicare a societăţii civile în întregul proces educaţional de nivel superior;
  
• 
  modul de dezvoltare a educaţiei continue - Lifelong Learning.
  

Sper ca în cele trei capitole să reuşesc să punctez o serie de idei utile atât pentru cristalizarea cadrului legal, cât şi pentru crearea unor proiecte de elaborare de politici publice mult mai cuprinzătoare. Ideile prezentate în capitolele 2, 3 şi 4 ale acestui studiu reprezintă rezultate ale demersurilor teoretice şi ale experienţei mele atât ca activist în domeniul societăţii civile, cât şi ca recent absolvent al ciclului de studii universitare. Pentru ca demersurile efectuate în cadrul acestor capitole să aibă o anumită coerenţă, voi utiliza modelul tridimensional al recomandărilor, care este compus din a) nivelul cognitiv (al cunoaşterii), b) nivelul pragmatic (al acţiunii), c) nivelul afectiv (cel al valorilor).

În această parte a cercetării mă voi servi de Codul de Legi din domeniul educaţional care, la momentul scrierii prezentului studiu, se afla în proces de dezbatere publică. Unii dintre experţii în domeniu nu au ezitat să facă anumite comentarii critice asupra acestuia, alţii, din contra, au încercat să evidenţieze aspectele novatoare prin care Codul de Legi tinde să „bulverseze” întregul spectru educaţional al Republicii Moldova. Consider că toate opiniile, atât cele critice, cât şi cele de laudă, ţin să îmbunătăţească acest cadru legal. De aceea, Proiectul Codului de Legi se află încă procesul de dezbatere publică. În acest context, tocmai pentru a vedea gradul de penetrare a societăţii civile în sistemul învăţământului superior, va fi foarte util de cercetat reacţiile studenţilor care activează în asociaţii şi structuri studenţeşti sau de tineret, uniuni profesionale etc., adică cei care sunt beneficiarii direcţi ai serviciilor educaţionale. Deoarece Codul de Legi este foarte vast, în capitolele acestei părţi mă voi referi doar la anumite aspecte care corespund identificării şi dezvoltării viziunii guvernării şi a societăţii civile asupra învăţământului superior autohton.

Capitolul 2. Statutul Actual al Instituţiilor de Învăţământ Superior din Republica Moldova

2.1. Aspectele modificării cadrului legislativ: noi reforme pentru racordarea eficientă la Spaţiul European al Învăţământului Superior

Este evident faptul că aderarea la Procesul Bologna şi marea dorinţă de integrare europeană impun modificarea legislaţiei cu privire la sistemul educaţional. Însă, pentru efectuarea unei schimbări, oricât de necesară nu ar fi aceasta, trebuie să se ţină cont de două aspecte fundamentale. În primul rând, trebuie să se evite schimbările neaşteptate. În cel de-al doilea rând, este necesară angrenarea tuturor factorilor şi actorilor interesaţi sau vizaţi de respectiva schimbare. În acest context se înscrie şi Codul de Legi din domeniul educaţional. Acesta reprezintă un cumul de patru legi, prin care se propune precizarea politicii de stat în domeniul învăţământului şi reglementarea organizării, funcţionării şi monitorizării sistemului naţional de învăţământ.

Întrebarea care a fost pusă de foarte multe ori după publicarea proiectului Codului de Legi în domeniul educaţional este: De ce trebuie să se efectueze această schimbare legislativă, dacă există deja o Lege a Învăţământului care reglementează întregul proces educaţional? Dar, existenţa unei legi nu exclude necesitatea unor schimbări. În prima parte a abordării m-am referit la aspectul radicalităţii schimbărilor / reformelor, iar în acest paragraf mă voi referi la un caz concret.

Pe parcursul întregii etape pragmatice, Legea Învăţământului, adoptată şi intrată în vigoare în 1995, a fost modificată de mai multe ori. Modificările au fost efectuate din anumite considerente: cum ar fi cel al congruenţei cu contextul politic intern sau convergenţa cadrului legislativ din domeniu cu cel al prevederilor externe, îndeosebi cu cele europene. Totuşi, cele mai importante modificări în vederea convergenţei sistemului educaţional autohton, mai ales a învăţământului superior, au fost efectuate în primăvara anului 2005, doar cu câteva săptămâni înaintea aderării efective la Procesul Bologna. Ultima modificare a fost efectuată la 30 iunie 2005, prin care s-au derogat anumite termene de acreditare pentru instituţiile private de învăţământ superior astfel încât acestea să poată face faţă rigorilor stabilite.

La momentul redactării acestui studiu, Legea Învăţământului din 1995 conţinea extrem de multe modificări şi modificări la modificări. Ţinând cont de dezvoltarea continuă a societăţii, este evident că şi sistemul educaţional ţine pasul cu respectivul proces de dezvoltare. În acest caz, pentru ca dezvoltarea sistemului educaţional autohton să aibă drept rezultat modernizarea şi europenizarea societăţii, este nevoie de identificat şi de schimbat componentele sistemului care bruiază bunul mers al lucrurilor. Eu consider că una dintre componentele care funcţionează prost în acest sistem este tocmai cadrul legal. Dar anume această componentă reprezintă „motorul” întregului domeniu educaţional, iar dacă acesta funcţionează perturbativ, atunci întregul sistem va funcţiona la fel.

Evidenţa schimbării cadrului legal rezidă şi din faptul că anumite prevederi ale acestuia nu pot fi aplicate anume din cauza dependenţei întregului sistem educaţional faţă de guvernare. Aşa cum am explicat în capitolul precedent, această dependenţă este rezultatul obişnuinţei la mecanismele sistemul sovietic, mecanisme care au fost promovate şi în etapele ulterioare. De aceea, orice proces al schimbării cadrului legislativ se va confrunta cu o puternică rezistenţă din partea acelor actori care au crescut şi s-au dezvoltat în cadrul sistemului care tocmai se propune a fi reformat.

Inacceptarea modificărilor treptate a făcut posibilă apariţia şi dezvoltarea unui curent de actori care şi-au propus ca schimbările cadrului legal să fie efectuate în mod radical. Chiar dacă la 5 mai 2005 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat o lege organică pentru modificarea şi completarea Legii Învăţământului din 1995, aceasta nu a fost suficientă pentru ca învăţământul superior din Republica Moldova să devină compatibil cu principiile Procesului Bologna. Pentru ca Legea Învăţământului din 1995 să corespundă principiilor Procesului Bologna şi tuturor recomandărilor care fac parte din acest proces european, această lege trebuia să fie completată şi modificată aproape în fiecare articol. Astfel, aceasta devenea într-adevăr un instrument cu care este greu de operat.

Prin urmare, este explicabilă apariţia acestui Proiect al Codului de Legi în domeniul educaţional. La începutul acestui paragraf am enunţat faptul că pentru orice schimbare de politică publică trebuie să se ţină cont de gradul de popularizare al intenţiei de a efectua această schimbare. Astfel, Codul de Legi, chiar dacă este un proiect adecvat şi oportun, acesta a apărut în spaţiul public autohton pe neaşteptate, luând prin surprindere foarte mulţi actori din sistemul educaţional. De aceea foarte mulţi şi-au exprimat din start dezacordul, fără a parcurge integral textul proiectului. Deci, o primă recomandare pentru ulterioarele politici publice din domeniul educaţional este ca schimbările planificate să fie anunţate din timp şi să se acorde posibilitatea participării la elaborarea propunerilor a mai multor grupuri de actori interni, inclusiv şi a actorilor externi aflaţi în calitate de experţi. O altă posibilă modalitate de lucru pentru eventualele politici publice din domeniul educaţional este constituirea mai multor grupuri, care să lucreze în acelaşi domeniu sau aspect, iar la sfârşit să se constituie un grup mediator de lucru, format dintr-un membru delegat din partea fiecărui grup în parte. Acest grup mediator ar avea rolul de a corobora ideile şi proiectele fiecărui grup, elaborând prin aceasta o propunere unică. Desigur, pentru eficientizarea acestei modalităţi de lucru, pentru început, va fi nevoie de elaborat o serie de mecanisme şi principii de activitate ale grupurilor. Asemenea modalităţi s-au implementat în mai multe state occidentale şi post-sovietice (cum ar fi Statele Baltice). Astfel, pentru Republica Moldova, un asemenea mecanism de lucru nu ar fi o invenţie, mai ales că în acest format societatea civilă autohtonă a avut prilejul să se implice prin cele două ediţii ale Forumului Organizaţiilor Neguvernamentale şi prin procesul elaborării Cărţii Albe a ONG-urilor din Republica Moldova. Iată şi un model de lucru care poate fi preluat de către sistemul instituţiilor de învăţământ superior de la mediul non-guvernamental în vederea realizării unor acţiuni şi programe academice de reţea (networking) tocmai pentru susţinerea propriilor deziderate.

Revenind la aspectul cadrului legal propus spre reformare, doresc să subliniez faptul că acesta vine cu mai multe elemente „revoluţionare” prin care sistemul autohton de învăţământ se propune a fi parte integrantă a celui european, adică, convergent acestuia. Problema cea mai evidentă este: Codul de Legi în unele privinţe nu este pe deplin coerent. De la prima vedere poate fi observat faptul că acesta tinde să distingă nivelele de învăţământ (secundar, general, profesional non-universitar, superior). Însă odată cu studierea detaliată a fiecărei părţi componente, se remarcă faptul că se produc anumite inadvertenţe în utilizarea conceptelor şi termenilor cheie. Totodată, utilizarea termenului de „cod” în loc de „lege” vine în contradicţie cu Constituţia Republicii Moldova. În acest caz, termenul „cod” poate fi utilizat simbolic, dar fiecare componentă a nivelului, prevăzută în respectivul cod, trebuie să fie integrată în una şi aceeaşi lege (poate avea aceeaşi denumire ca şi actuala lege, adică Legea Învăţământului). Această lege unică ar trebui să fie compusă din părţi, pentru departajarea cadrelor fundamentale şi din capitole, pentru aspectele diferite, dar integrate de respectivul cadru. Astfel, în prima parte, aceasta ar trebui să cuprindă un cadru general reglementator, care ar reprezenta proiectul Legii Cadru din Codul supus recent dezbaterii. Apoi, ca o continuare a Legii, într-o parte distinctă a acesteia, să se reglementeze prin capitole fiecare nivel al sistemului de învăţământ. Codul de Legi, se referă doar la unele nivele ale sistemului educaţional, pe când altele sunt menţionate în nişte capitole ale Legilor componente, fără ca acestea să fie pe deplin reglementate. De exemplu, Ciclul al treilea universitar, cel de doctorat sau cel al învăţământului continuu. Proiectul Codului de Legi menţionează că anumite reglementări specifice vor fi elaborate şi aprobate de Ministerul Educaţiei, Tineretului şi Sportului (alin.2 art. 35 din proiectul Legii Învăţământului Superior). Prin urmare, este evidentă lipsa coerenţei şi acoperirii egale a fiecărui nivel. Astfel, Codul de Legi sau Legea Învăţământului, indiferent cum va fi numită, trebuie să fie pe deplin cuprinzătoare a tuturor cadrelor fundamentale şi aspectelor distinctive, conform nivelelor sistemului de învăţământ, dar şi al principiilor Procesului Bologna şi al Spaţiului European al Învăţământului Superior aflat în prezent în proces de solidificare. De aceea, pentru ca până la sfârşitul etapei racordării să nu se întâmple modificări şi adăugiri la Cod sau Lege, este nevoie să se discute în parte fiecare aspect şi detaliu, să se observe şi să se evalueze fiecare model apropiat contextului intern al Republicii Moldova, astfel încât să se elaboreze un cadru legislativ coerent şi cuprinzător.

În forma în care acest Cod este supus dezbaterilor publice, el tinde să puncteze anumite aspecte pozitive şi convergente cu principiile Procesului Bologna doar prin enumerarea unor principii, fără să le reglementeze în profunzime pe acestea. Un exemplu relevant al acestui aspect este controlul statal şi obştesc asupra sistemului de învăţământ superior, a cărui misiune este prezentată în punctul 6. Art.25 din proiectul Legii Învăţământului Superior. O altă remarcă importantă este utilizarea termenului de „obştesc”, nu numai din cauza că acesta poartă o amprentă negativă, ci mai degrabă pentru că nu defineşte clar categoria socială pe care o identifică. Pentru eliminarea inadvertenţelor cu anumite prevederi şi concepţii europene, consider favorabilă înlocuirea acestuia cu termenul de „social”. Totuşi, amplificând analiza acestui articol, se constată faptul că nu este prevăzută foarte clar funcţionarea mecanismului de control statal şi obştesc asupra calităţii şi compatibilităţii acestora cu prevederile legale şi sociale. Prin urmare, este foarte vag ceea ce se doreşte a fi realizat prin respectivul control statal, dar mai ales, a celui obştesc. Dacă sub accepţiunea de „obştesc” este înţeleasă şi societatea civilă, atunci nu este clar mecanismul de funcţionare a unui asemenea control.

Totodată, proiectul Legii Învăţământului Superior, ca parte integrantă a Codului de Legi, face o distincţie ceva mai clară între tipurile de instituţii de învăţământ superior (Art. 15), însă nu evidenţiază criteriile de diferenţiere asupra faptului care din universităţi pot fi numite „generaliste” şi care pot fi numite „de nişă”. Utilizarea termenului de „academie” duce în eroare, mai ales în contextul în care în Republica Moldova Academia de Ştiinţe are rolul fundamental în dezvoltarea ştiinţei şi inovaţiei, fiind considerată o structură de bază, un distribuitor de resurse către celelalte trei tipuri de instituţii de învăţământ superior. Pentru crearea şcolilor de gândire şi acţiune, este foarte important de efectuat o asemenea distincţie, capabilă să ajute instituţiile de învăţământ superior la stabilirea criteriilor de instituire şi realizare a unui top al universităţilor. Prin urmare, prestigiul universităţilor va fi adecvat adresabilităţii către grupurile de beneficiari ai serviciilor educaţionale. Mai ales că, în prezent, în Republica Moldova activează mai mult instituţiile generaliste decât cele de nişă, iar unele din instituţiile de nişă tind să se transforme în instituţii de învăţământ superior generaliste (cazul Academiei de Studii Economice din Moldova sau a Universităţii Tehnice din Moldova). Uneori, din cauza imperfecţiunii cadrului legal, pentru aşi acoperi deficitul de resurse, îndeosebi cele financiare, universităţile îşi diversifică domeniile şi specializările oferite, trecând peste misiunea prevăzută în Charta Universitară. De aceea, aş recomanda diferenţierea mai clară a acestor două tipuri de universităţi precum şi stabilirea modului de inter-relaţionare şi specificare mai clară pe tot parcursul Codului a rolului Academiei de Ştiinţe din Moldova, ca parte componentă a sistemului educaţional.

Proiectul de Lege al Învăţământului Superior se referă foarte puţin la aspectele de cercetare în universităţi (Capitolul IX), în el sunt specificate doar câteva obiective şi mecanisme care contrazic principiul autonomiei universitare. Acest fapt se datorează tradiţionalismului prezent în întregul sistem educaţional. Este de înţeles faptul că Academia de Ştiinţe a Moldovei reprezintă un for elitist şi meritocratic al învăţământului, cercetării şi inovării autohtone, dar aceasta nu îi acordă statutul de supra-instituţie, de care să depindă întregul sistem al învăţământului superior în ceea ce priveşte programele de cercetare. Cea mai mare utilitate a AŞM se va putea obţine atunci când aceasta se va reorganiza pe principiul non-profit şi va depinde, în mare parte, de finanţările din programele şi proiectele de cercetare, dezvoltând conceptul de management şi marketing al proiectelor şi programelor de cercetare. În cadrul SEIS, universităţile reprezintă actorii principali, pe când instituţiile guvernamentale centrale şi organizaţiile internaţionale din domeniu reprezintă garantul de desăvârşire şi bună funcţionare a spaţiului respectiv. De aceea, Legea Învăţământului Superior trebuie să ţină cont de faptul că instituţiile de învăţământ superior nu sunt numai furnizoare de servicii educaţionale, ci şi spaţii de cercetare şi inovare. În acest context, cadrul legal ar trebui să motiveze universităţile să elaboreze şi să aplice proiecte de cercetare, şi să utilizeze resursele din profitul managementului intern. În caz contrar, antreprenoriatul universitar nu va putea fi aplicat în viitorul apropiat, iar universităţile, mai ales cele de stat, vor rămâne la statutul de anexă a guvernării şi se vor supune oricăror decizii şi hotărâri guvernamentale tocmai din necesitatea obţinerii de resurse financiare.

O altă recomandare pentru Codul de Legi este legată de principiul guvernării în instituţiile de învăţământ superior. Proiectul de Lege a Învăţământului Superior descrie ambiguu modul de organizare instituţională a învăţământului superior (Capitolul V). Nu este clar care parte din structura internă a universităţii reprezintă puterea legislativă şi care anume reprezintă puterea executivă. Calificarea rectorului ca putere executivă a instituţiei de învăţământ îi acordă acestuia prerogative mult mai mari decât ar fi cazul, nici durata mandatului de 5 ani nu este relevantă pentru eficienţa managementului instituţional. Astfel, este nevoie să se precizeze foarte clar care sunt atribuţiile şi prerogativele Rectorului, al Senatului şi al Biroului Senatului. Un mecanism eficient al managementului universitar, care a fost aplicat în mai multe state vest-europene, este disocierea puterii executive în două nivele: a) nivelul administrativ – reprezentat de Preşedintele universităţii şi b) nivelul academic – reprezentat de Rectorul universităţii. În aşa mod se va putea institui un mecanism de coordonare internă şi se va putea crea / asigura transparenţa actului decizional.

Pentru ca acest cadru legal să nu impună reglementări pe care universităţile autohtone nu sunt pregătite să le implementeze, este nevoie de o instruire continuă a întregului contingent de conducere al universităţilor. Managementul universitar reprezintă şi dezvoltarea unei viziuni instituţionale, conform căreia respectiva instituţie de învăţământ superior şi-ar putea dezvolta pachetele de servicii educaţionale adecvate domeniului respectiv.

Nu pot nega faptul că acest Cod de Legi este un proiect binevenit în spaţiul public autohton, deoarece acesta aduce în dezbatere implementarea anumitor politici educaţionale inovatoare şi deschide, într-un anumit mod, „uşa sistemului către societatea civilă” cu ajutorul căreia se poate consolida doctrina educaţională, prevăzută explicit în Legea Cadru din Codul de Legi (art. 3). Totodată, în anumite contexte Codul de Legi se referă la rolul asociaţiilor non-guvernamentale (non-politice) la desăvârşirea procesului educaţional. Este evident că, în cadrul sistemului de învăţământ superior, asociaţiile studenţeşti şi de tineret vor avea tot mai des un rol de co-decizie în universităţi. Este nevoie să se precizeze, într-un context mai clar, care este rolul acestor structuri în procesul educaţional din sistemul învăţământului superior.

Desigur, nici un proiect de lege nu este perfect. De aceea el este supus dezbaterilor publice şi astfel, ideile şi criticele vin în ajutorul definitivării şi optimizării acestuia. Iată de ce, în acest proces se poate vedea rolul societăţii civile. Actualul proiect al Codului de Legi este un bun motiv de dezbatere cu finalitate precisă, astfel încât şi societatea civilă să participe activ la capitolele care o vizează prin întregul său „arsenal” de expertiză. În acest caz contează mult ca toate criticele să fie constructive, iar de aici va rezulta calitatea actului elaborat.