Rezultatul nr. 3 Planul Strategic Instituțional 2017-2020 Ministerul Finanțelor Publice

Programul 1.2: Elaborarea bugetului și prioritizarea cheltuielilor

26. 
    Justificare: Procesul bugetar este clar și bine organizat, însă are nevoie de mai mult accent pus pe politici și rezultate. Cadrul pentru elaborarea și execuția bugetului anual este definit clar în Legea finanțelor publice precum și într-o serie de reglementări subsecvente. Elaborarea, aprobarea și implementarea bugetului anual se bazează pe Cadrul Bugetar pe Termen Mediul (CBTM), care oferă un cadru orientativ pe trei ani. Cu toata acestea devierile bugetului anual de la CBTM sunt endemice: calendarul bugetului anual este stabilit în Legea finanțelor publice, dar există abateri frecvente de la acesta. Rectificările bugetare operate determină reducerea treptată a decalajului dintre programul bugetar anual aprobat și execuția reală, însă în continuare pot fi aduse îmbunătățiri procesului bugetar. În momentul de față planificarea și prioritizarea politicilor, pe de o parte, și bugetarea, de cealaltă parte, sunt procese deconectate, ceea ce afectează calitatea rezultatelor obținute. Introducerea limitelor de cheltuieli, nu a contribuit la schimbări fundamentale în ceea ce privește o abordare mai strategică a planificării bugetului.
    
27. 
    De multe ori, solicitările de buget ale ministerelor de linie nu sunt fundamentate corespunzător și nu includ o separare clară a finanțării de bază, necesară pentru a continua politicile existente (pe baza estimărilor viitoare din anul anterior) și solicitările de finanțare pentru noi inițiative. De asemenea, adesea solicitările de buget nu respectă plafoanele emise de MFP pe baza anvelopei de resurse disponibile, iar solicitările de buget ale ministerelor de linie depășesc de multe ori limitele de cheltuieli suportabile. Această practică nu doar că duce la negocieri de durată între MFP și ministerele de linie cu privire la nivelurile de finanțare, ci declanșează și revizuiri ulterioare ale cheltuielilor agregate, pentru a face loc solicitărilor.
    

Figura 4: Diferențele dintre buget și execuție, 2013-2015(ca procente)

Cheltuieli cu investiții

dobânzi

Subvenții

Salarii

Asistența socială

Bunuri și servicii

Sursa: Banca Mondială, MFP

28. 
    Guvernul este hotărât ca, pe termen mediu, să introducă bugetarea pe programe, scopul principal fiind acela de a prioritiza mai bine cheltuielile și a responsabiliza mai mult ministerele de linie, astfel încât cheltuielile publice să devină mai eficiente și mai eficace. Motorul acestei schimbări va fi MFP, cu sprijin semnificativ din partea SGG. MFP a actualizat Legea finanțelor publice, pentru a permite bugetarea pe programe, și în momentul de față lucrează la normele metodologice. Intenția este de a introduce bugetarea pe programe începând cu procesul bugetar pentru 2018, inițial pentru 10 ministere. Din 2019, bugetarea pe programe va fi extinsă și la restul ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetului fondurilor special. Astfel, pentru a se evalua dacă introducerea unei bugetări pe programe îmbunătățește cu adevărat prioritizarea cheltuielilor și orientarea către rezultate, acest proces va necesita consolidarea monitorizării și evaluării implementării programelor, inclusiv prin instituționalizarea unor analize cuprinzătoare ale cheltuielilor.
    
29. 
    Procesul bugetar suferă din cauza deciziilor de politici luate ad hoc, care au implicații bugetare. Ca urmare a acestui lucru, există o pleiadă de politici, proiecte de investiții și programe pe care bugetul nu le poate satisface și afectează spațiul fiscal pe termen mediu. Deși de-a lungul timpului calitatea sa s-a îmbunătățit, Strategia fiscal-bugetară (SFB) încă nu face o legătură clară între prioritățile de politici și alocările bugetare. De asemenea, parametrii macroeconomici și bugetari din SFB oferă îndrumare limitată pentru pregătirea bugetului pe anul următor, iar hotărâri cu implicații bugetare semnificative sunt luate fără a fi aliniate la documentele strategice. Prin urmare, îmbunătățirea calității cheltuielilor publice necesită consolidarea elementelor procesului de bugetare, de sus în jos ale. Aceasta implică etapizarea procesului de elaborare a bugetului în puncte de decizie distincte, iar deciziile de alocare pentru fiecare punct de decizie vor deriva din limitele de cheltuieli stabilite la punctul anterior. Odată realizat acest lucru, procesul de elaborare a bugetului se va baza pe politicile prioritare din România și, în același timp, va fi suportabil din punct de vedere bugetar. Competitivitatea și performanțele economice ale României suferă din cauza stării proaste în care se află infrastructura. Cheltuielile cu investițiile publice sunt ridicate în raport cu UE, exprimate ca procent din PIB. În perioada 2015-2019 cheltuielile de capital sunt estimate la aproximativ 5,3 procente din PIB¹². Cu toate acestea, calitatea infrastructurii este cu mult în urma altor state din UE, chiar și a celor cu cheltuieli de capital mai mici, ceea ce denotă puncte slabe în calitatea sistemului de Management al investițiilor publice (MIP) din România.
    
30. 
    Bunele practici/dovezile internaționale sprijină ideea că îmbunătățirea managementului investițiilor publice poate genera rezultate semnificative. Un studiu al FMI¹³ a identificat că aproximativ 30% din posibilele beneficii ale investițiilor publice, exprimate în funcție de diverși indicatori ai calității și accesului la infrastructură, se pierd din cauza ineficiențelor din procesele investiționale. În țările cu cele mai eficiente sisteme de MIP, fiecare dolar cheltuit pe investiții în infrastructura publică are un impact mult mai mare asupra creșterii economice decât în cele cu sisteme mai puțin eficiente (FMI, 2015).
    
31. 
    Îmbunătățirea managementului investițiilor publice reprezintă o prioritate pentru Guvern, pentru a susține și crește investițiile în infrastructură, acestea fiind motoarele creșterii economice, dezvoltării regionale și îmbunătățirii serviciilor publice. Inițiativele anterioare ale Guvernului, pentru a crește calitatea și eficiența alocărilor bugetare pentru investițiile publice au inclus și crearea unei Unități de Evaluare a Investițiilor Publice în cadrul Ministerului Finanțelor Publice (OUG 88/2013). Prin activitățile curente, UEIP contribuie la: i) - consolidarea procesului de monitorizare a modului de implementare a proiectelor de investiții publice, de către ordonatorii de credite; ii) îmbunătățirea procesului de evaluare și prioritizare a proiectelor de investiții publice semnificative; iii) analiza modului de alocare bugetară pentru investițiile publice semnificative.
    
32. 
    În acest sens au fost elaborate și aprobate Normele metodologice privind prioritizarea proiectelor de investiții publice prin hotărârea Guvernului nr. 225/2014, care detaliază în aplicare prevederile OUG nr. 88/2013
    
33. 
    Ulterior, în cursul anului 2016, în vederea urmăririi și eficientizării cheltuielilor publice în contextul atragerii de finanțare și expertiză privată în implementarea unor astfel de proiecte, a fost înființată Direcția generală managementul cheltuielilor și investițiilor publice din care face parte în prezent și Unitatea de Evaluare a Investițiilor Publice.
    

34. 
    În scopul întăririi legăturii între procesul de prioritizare a proiectelor de investiții publice semnificative și procesul bugetar, a fost introdusă o reglementare în OUG nr.88/2013, care stabilește modul de repartizare, de către ordonatorii principali de credite, a resurselor bugetare în procesul de elaborare a proiectului de buget pentru anul următor celui în care s-au aprobat rezultatele prioritizării.
    
35. 
    Cu toate că s-au înregistrat progrese semnificative în domeniul MIP, este necesară îmbunătățirea cadrului legislativ și de reglementare în domeniul managementului investițiilor publice. În urma analizelor efectuate ca urmare a proiectului SAR (Servicii de Asistență Rambursabile) – Consolidarea Managementului Investițiilor Publice – implementat în perioada 2014-2015 și  al cărui beneficiar a fost MFP prin Unitatea de Evaluare a Investițiilor Publice (UEIP), au fost identificate cinci (5) aspecte cheie care ar trebui îmbunătățite::
    

• 
  Lipsa de îndrumare și capacitate tehnică, pentru a evalua corespunzător proiectele, cu instrumente corespunzătoare; limitări în evaluările independente.
  
• 
  Puncte slabe în evaluarea și analiza strategică a propunerilor de proiecte, din perspectiva relevanței, încă din fază timpurie.
  
• 
  Puncte slabe în prioritizarea finanțărilor de la buget și în asigurarea unei finanțări adecvate pentru proiectele în derulare.
  
• 
  Nevoia de a profesionaliza managementul de proiect și de a îmbunătăți sistemul de monitorizare a stadiului de implementare și realizare a proiectelor de investiții.
  
• 
  Nevoia de a sprijini un sistem MIP îmbunătățit, consolidând funcția de supraveghere și management a MIP din MFP; nevoia unor instrumente informatice corespunzătoare.
  

36. 
    Obiectivele programului: Programul 1.2 își propune atingerea până în 2020 a următoarelor rezultate:
    

(1.2.1) Asigurarea unui proces bugetar mai transparent, bazat pe dovezi (să aibă la bază politici publice) și orientat către rezultate ; Rezultat venituri / cheltuieli agregate, față de bugetul inițial aprobat 95% față de 90% (valoarea de referință actuală) ; Consecvența bugetului anual cu estimările anului anterior

(1.2.2) Consolidarea proceselor de management al investițiilor publice (selecție, evaluare independentă, prioritizare, bugetare și achiziție).: Perioada medie de implementare a proiectelor de investiții 16 luni față de 26 luni (valoare de referință actuală; Depășirile medii de buget/timp în implementarea proiectelor de investiții max 5% față de 10% actuala referință

(1.2.3) Îmbunătățirea coordonării fiscale și bugetare cu administrațiile locale: Procentul de APL care sunt inregistrate cu abateri la LFPL max 5% față de 10% actual; Obligațiile restante ale administrațiilor locale (% din PIB) max 1% față de 1,05% actual

37. 
    Descriere: Programul își propune să promoveze creșterea economică, dezvoltarea socială și reducerea sărăciei, prin alocarea eficientă, eficace și corespunzătoare a fondurilor publice, pentru a rezolva prioritățile de politică ale Guvernului, și prin cheltuirea eficientă și responsabilă a resurselor publice. Programul vizează pregătirea și rectificările legilor anuale ale bugetului,. Programul își propune să promoveze investițiile publice (prin intermediul PPP) în infrastructură și în servicii publice, dar și să sporească eficiența și eficacitatea managementului investițiilor publice, oferind sprijin tehnic pentru planificarea cheltuielilor de capital, evaluarea și prioritizarea proiectelor, selecția și bugetarea proiectelor de investiții publice. Programul își propune să introducă bugetarea pe programe, pentru a asigura prioritizarea cheltuielilor și orientarea spre rezultate. În plus, programul asigură și monitorizarea utilizării resurselor publice de către ordonatorii principali de credite, precum și colaborarea cu personalul din contabilitate și cu alți oficiali, când este cazul, pentru a promova utilizarea eficientă și eficace a acestor resurse. De asemenea, programul vizează și realizarea unor controale operaționale și inopinate pentru a preveni, identifica și combate orice fapte sau acțiuni economico-financiare care ar putea duce la fraude sau la folosirea necorespunzătoare a banilor publici.
    
38. 
    Legături: Programul are legătură în primul rând cu Programul 1.1, care oferă importante informații de intrare (input-uri) pentru procesele de planificare și elaborare a bugetului și cu Programul 1.3, care se ocupă de nevoile de finanțare pe termen scurt ale Guvernului, de managementul prudent al numerarului și de contabilizarea eficientă a tranzacțiilor în contul datoriei publice.
    
39. 
    Factori de succes: Implementarea cu succes a programului depinde de eficacitatea cu care MFP interacționează cu ordonatorii de credite, mai ales cu ordonatorii principali. Ministerul, căruia îi revine un rol cheie în păstrarea disciplinei bugetare agregate, trebuie să găsească un echilibru între funcția sa de consultanță și cea de supraveghere care poate determina MFP să se comporte ca un ”paznic”. Succesul programului depinde, de asemenea, și de reducere numărului deciziilor de politici luate ad hoc, cu impact bugetar imediat. În același timp, multe din îmbunătățirile necesare pe partea de execuție bugetară, pentru a fi eficiente depind și de existența unor sisteme IT de ultimă generație. Implementarea cu succes a acestui Program necesită și modificarea actualului cadru legislativ și de reglementare, inclusiv pentru:
    

• 
  Consolidarea funcțiilor MFP de analiză a modului de pregătire a proiectului și evaluare independentă - va necesita amendamente la OUG nr. 88/2013, HG nr. 225/2014 și HG nr. 150/2010.
  

• 
  Raționalizarea portofoliului de investiții publice - respectă Legea finanțelor publice și Legea responsabilității fiscal-bugetare, însă este posibil să necesite amendamente care să faciliteze procesul.
  
• 
  Introducerea creditelor de angajament multianuale pentru proiectele de investiții publice - respectă Legea finanțelor publice, însă pentru a îndepărta orice posibilă ambiguitate ar putea fi recomandate anumite amendamente.
  
• 
  Consolidarea modului de implementare a proiectelor și a monitorizării acestora - necesită modificarea HG nr.225/2014.integrarea procesului de analiză a cheltuielilor publice în sistemul managementului financiar public prin modificarea cadrului legal existent, respectiv a prevederilor Legii nr.500/2002 privind finanţele publice și a Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr.69/2010.
  

40. 
    Măsuri: Măsurile care vor contribui la atingerea rezultatelor programului sunt prezentate în continuare. Bugetele alocate sunt redate in Anexa 1, iar țintele indicatorilor aferente măsurilor sunt prezentate în Anexa 3:
    

(1.2.1) Asigurarea unui proces bugetar mai transparent, bazat pe dovezi (să aibă la bază politici publice) și orientat către rezultate
		1 - Pregătirea Strategiei Fiscal-bugetare
		2 - Pregătirea și rectificarea legilor bugetelor anuale
		3 - Planificarea și implementarea rezultatelor analizelor de cheltuieli
		4 - Punerea în aplicare a bugetării pe programe
		5 - Funcționarea efectivă și eficientă a Unități pentru Analiza Cheltuielilor(Direcția de analiză și eficientizare a cheltuielilor publice)
(1.2.2) Consolidarea proceselor de management al investițiilor publice semnificative (evaluare independentă, selecție, prioritizare, bugetare și achiziție)
		1 - Analiza și evaluarea proiectelor semnificative de investiții publice noi
		2 - Analiza listelor proiectelor de investiții semnificative
		3 - Monitorizarea stadiului de implementare a a proiectelor de investiții semnificative
		4 - Dezvoltarea capacităților de a gestiona Parteneriatelor Public Private
		5 - Introducerea unui sistem de credite de angajament multi-anuale
		6 - Funcționarea efectivă și eficientă a Unități PPP(Direcția de management a investițiilor publice)
		7 - Exercițiu pilot pentru testarea mecanismului de raționalizare a Programului de Investiții Publice al Ministerului Transporturilor, mecanism propus de Banca Mondială
(1.2.3) Îmbunătățirea coordonării fiscale și bugetare cu administrațiile locale
		1 - Proiectarea și gestionarea sistemului de transferuri inter-guvernamentale; Gestionarea relațiilor financiare între nivelul central și cel local
		2 - Proiectarea și gestionarea sistemului de transferuri inter-administrative

Programul 1.3: Execuția bugetară și administrarea datoriei publice

41. 
    Justificare: În general execuția bugetară este bine organizată, cu ghiduri și reglementări clare, însă există potențial pentru a simplifica și mai mult și de a automatiza procesele. Credibilitatea bugetului de cheltuieli este mixtă: ratele anuale privind execuția bugetară, pentru cheltuielile agregate, sunt suficient de ridicate pentru a aduce România în categoria țărilor OCDE cu rezultate bune, dar absorbția fondurilor europene rămâne scăzută. În timpul rectificărilor bugetare au loc realocări semnificative între categorii funcționale, uneori din cauza deciziilor ad hoc luate în afara procesului bugetar. Spre deosebire de multe alte țări, bugetul revizuit al României, în formă agregată, este mai puțin credibil decât bugetul original.
    
42. 
    Performanța nu este uniformă la nivelul funcțiilor cheie ale execuției bugetare, printre care managementul numerarului (cash management), plăți, contabilitate și servicii de raportare. Serviciile asociate tranzacțiilor bancare, pentru procesarea încasărilor și a plăților și contul unic de trezorerie (CUT) comprehensiv sunt foarte bine dezvoltate. Însă procesarea tranzacțiilor continuă să fie o activitate laborioasă și dezvoltarea și mai mult a serviciilor de automatizare reprezintă următorul pas logic pentru a crește eficiența. Funcțiile de raportare și contabilitate au elaborate politici bune, inclusiv o clasificare bugetară unificată și un plan de conturi, însă actualele procese și sisteme de raportare se bazează foarte mult pe intervenții manuale pentru colectarea, verificarea și validarea informațiilor financiare, limitând astfel raportarea operațională și analiza în timp util. Informațiile financiare, în afară de soldurile de casă agregate, trebuie obținute lunar și trimestrial de la aproximativ 14.000 de ordonatori. Astfel, lipsa unor date fiabile, la timp și detaliate despre venituri, cheltuieli și angajamente, pentru planificarea bugetului, monitorizarea acestuia, controlul cheltuielilor și raportare are un impact negativ asupra managementului bugetului. Din punct de vedere operațional, funcțiile centrale asociate execuției bugetare (deschidere de credite bugetare, procesarea plăților, contabilitate și raportare) par fragmentate, ceea ce se reflectă și în lipsa unei integrări a sistemelor IT independente care sprijină aceste funcții strâns legate.
    
43. 
    Procedura pe format hârtie pentru procesarea plăților nu doar că este împovărătoare, ci necesită și o prezență fizică extinsă în Trezorerie. Din cauza faptului că nu există o interfață și o aplicație informatică care să permită automatizarea integrală a procesării ordinelor de plată, Guvernul român nu poate exploata simplificări ce ar putea fi semnificative și ar genera o îmbunătățire a eficienței. Automatizarea completă le-ar permite entităților publice să transmită continuu ordinele de plată și toate verificările privind disponibilitatea fondurilor s-ar face automat. Eliberarea de fonduri (prin deschiderea creditelor bugetare) se bazează pe informații prelucrate manual și, în mare măsură, este influențată de numerarul disponibil, nu de nevoile de numerar, subminând operațiunile financiare ale ministerului de linie.
    
44. 
    Între 2008 și 2015 datoria publică brută a României a crescut de peste trei ori, în principal din cauza deficitelor primare susținute, însă continuă să fie în limite sustenabile și este printre cele mai scăzute din UE. Estimările privind raportul datorie publică/PIB al României arată o creștere de la aproximativ 13,2 procente în 2008, în termen ESA2010, la 38,0 procente în 2015. Raportul este cu mult sub media datoriei publice la nivelul statelor membre UE: estimată la 86 de procente în 2015, și în limitele normelor din Pactul de stabilitate și creștere al UE. În mare măsură, creșterea poate fi atribuită creșterii deficitului primar, care în această perioadă a ajuns la o medie de 2,4 procente. Redresarea României, cu o creștere solidă, a jucat un rol major în creșterea datoriei publice din ultimii ani.
    

Figura 5: Contribuții la schimările datoriei publice (procent din PIB)

Residuu Alte debite Creștere reală PIB Rata efectivă a dobânzii Deficit Depreciere rata de schimb Sursa: Calculele personalului Băncii Mondiale

45. 
    Se previzionează că datoria publică a României va crește modest pe termen mediu, însă va rămâne în limite sustenabile. Începând cu finalul anului 2015, datoria publică calculată conform metodologiei UE a reprezentat 38,0 procente din PIB – a cincea cea mai mică din UE¹⁴.
    
46. 
    În 2015, toți indicatorii de risc au rămas în țintele stabilite în Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale pentru gestionarea datoriei publice (Tabelul 5). În ipoteza inițială detaliată mai jos, se așteaptă ca ponderea datoriei publice conform legislatiei nationale în -PIB să nu depășească până la 45,0 procente din PIB în perioada 2017- 2020, în timp ce datoria publică, calculată conform metodologiei UE să se situeze sub 40% din PIB,cu mult sub criteriile din Pactul de stabilitate și creștere al UE, de 60 de procente din PIB.
    

Tabel 5: Indicatorii de risc la finalul anilor 2015 și 2016

Indicatori	2015	2016		Tinte indicative cf Strategiei 2015 - 2017
A. Riscul valutar
Ponderea datoriei în lei în total datorie (% din total)	42,7%		45,7		40% (minim) – 60%
Ponderea datoriei publice guvernamentale în Euro în total datorie în valuta (% din total)	80,6%		80,8		80% (minim) – 95%
B. Riscul de refinantare
Ponderea datoriei scadente în termen de 1 an (% din total)	18%		13%		15% - 25% (maxim)
Ponderea datoriei în lei scadente în termen de 1 an (% din total)	28,0%		22%		20% - 30% (maxim)
Maturitatea medie ramasă pentru total datorie (ani)	5,7		5,8		5,5 ani (minim) –7,0 ani
Maturitatea medie ramasă a datoriei în lei (ani)	3,4		3,8		3,0 ani (minim) –5,0 ani
C. Riscul de rată de dobandă
Ponderea datoriei care își modifica rata dobanzii într-un an (% din total)	23,0%		16%		15% - 25% (maxim)
Ponderea datoriei în lei care își modifica rata dobânzii într-un an (% din total)	28,0%		20%		20% - 30% (maxim)
Perioada medie până la următoarea modificare a ratei dobânzii pentru datoria totală (ani)	5,7		5,9		5,0 ani (minim) – 6,5 ani
Perioada medie până la următoarea modificare a ratei dobânzii pentru datoria în moneda naţională (ani)	3,4		3,8		3 ani (minim) – 5 ani

Sursa: MFP

Note: * Fără împrumuturi din disponibilul Contului Curent General al Statului. ** Pentru 2015 s-au luat în calcul țintele orientative stabilite în Strategia de gestionare a datoriei publice a Guvernului 2015-2017 *** Date preliminarii.

48. Gestionarea numerarului (cash management) trebuie să fie aliniată mai bine la bunele practici internaționale. Modernizarea sa va necesita un proces de reformă pe mai mulți ani, care implică mai multe instituții guvernamentale, Banca Națională a României și piețele financiare. În momentul de față, informațiile pentru prognoză puse la dispoziție de ministere, departamente și agenții sunt limitate, în afară de profilurile de numerar, care sunt mai degrabă ținte decât previzionări. Multe profiluri sunt de slabă calitate, unele fiind presupuneri sau un simplu pro-rating. În prezent nu există o raportare centrală completă a informațiilor privind angajarea cheltuielilor, deși această reformă este planificată pentru viitorul apropiat și unele capabilități au fost dezvoltate deja.

Previziunile zilnice ale fluxului de lichidități sunt elaborate de UMTS din DGTDP, iar in baza informațiilor sunt furnizate:

Pe partea de cheltuieli:

• 
  Odată ce Parlamentul a aprobat bugetul anual, sunt elaborate profile trimestriale de cheltuieli pentru fiecare minister in consultare cu Direcția Generală de Sinteză a Politicilor Bugetare (DGSPB) şi aprobate de Ministru. Pofilele trimestriale sunt plafoane si asigura mai multă flexibilitate pentru liniile de credit lunare.
  
• 
  Liniile de credit (permisiunile pentru cheltuieli) sunt eliberate lunar către ordonatori, la solicitarea acestora, de Direcţia Generală Trezorerie şi Contabilitătate Publică (DGTCP).
  
• 
  Previziunile lunare de cheltuieli sunt furnizate de DGSPB
  
• 
  Previziunile plăților în serviciul datoriei şi plățile la bugetul UE sunt disponibile în cadrul DGTDP.
  

Pe partea de venituri :

• 
  Bugetul este de asemenea elaborat într-un profil lunar, dar acesta este de natura unei ținte care este alocată ANAF.
  
• 
  ANAF nu are propria proiecție, respectiva proiecție fiind făcută în cadrul MFP în Direcţia generală de politici, analiză și cercetare în domeniul finanțelor publice (DGPACDFP) care furnizează DGTDP datele brute defalcate lunar
  

Nu exista proiecții/plafoane lunare/previziuni ale veniturilor si cheltuielilor bugetului local care sa fie puse la dispoziția UMTS pentru a asigura proiecția consolidata cu aceste fluxuri financiare.

Cu aceste informații, UMTS elaborează o previziune zilnică pentru fiecare lună la începutul lunii, care este apoi actualizată zilnic cu execuția zilei precedente pe parcursul lunii respective.

Urmare a unui program de consultanță asupra previziunilor efectuate de UMTS derulat la nivelul DGTDP, a rezultat că:

• 
  eroarea medie a previziunii elaborata: ”n-a fost mai gravă decât în exercițiile similare din alte ţări” si eroarea la previzionarea cheltuielilor a fost foarte mică
  
• 
  deviația standard calculată asupra informațiilor și a datelor brute furnizate de departamentele de specializate din MFP, ce servesc la asigurarea proiecțiilor de către UMTS, a fost mare, ceea a presupus ajustarea permanentă a acestor informații cu profilele din proiecțiile lunare similare trecute
  
• 
  pentru ca UMTS să poată realiza proiecții cat mai reale privind evoluția disponibilităților in sensul creșterii acurateței acesteia aferenta unei perioade de timp de1- 3 luni, este nevoie de:
  
  • 
    informații corect întocmite si integrate pentru toate activitățile guvernamentale, date ce pot fi luate ca bază în realizarea estimărilor pentru fluxul de fonduri;
    
  • 
    cooperare şi un flux de informații corecte şi transmise la timp de toate părțile importante implicate în cash management
    

47. 
    Achizițiile publice tind să producă întârzieri în implementarea proiectelor de investiții din cauza profesionalismului scazut al personalului implicat și a managementului ineficient al procesului. Utilizarea unui sistem centralizat de achiziții publice este de natură de a îmbunătăți procesul. În ciuda nivelului său înalt de reglementare, sistemul de achiziții publice este unul complex și implică numeroase instituții diferite, ale căror competențe sunt distribuite în mod clar prin cadrul legal. De la aderarea sa la UE, România a făcut îmbunătățiri continue și constante în ceea ce privește cadrul legislativ al achizițiilor publice, urmărindu-se permanent îmbunătățirea funcționării sistemului de achiziții publice. Noi legi privind achizițiile publice au intrat în vigoare în mai 2016, implementând Directivele Europene 2014/23/UE, 2014/24/UE și 2014/25/UE. Adoptarea noului pachet legislativ are drept scop să îmbunătățească transparența, eficiența, integritatea și raportul calitate-preț în domeniul achizițiilor publice.
    
48. 
    Deși regulamentele MFP oferă instrucțiuni detaliate, fiecare instituție publică își creează propriul sistem de contabilitate și se bazează pe diferite programe IT comerciale sau dezvoltate în organizație. Îndrumările privind standardele de design, securitate, pista de audit și documentare pentru sisteme trebuie îmbunătățite.
    
49. 
    Obiectivele programului: Programul 1.3 își propune atingerea următoarelor rezultate:
    

(1.3.1) Facilitarea realizării eficiente a execuției bugetare: Raport cheltuieli agregate din bugetul executat cu cheltuieli agregate din bugetul aprobat inițial 95% față de 90%;

(1.3.2) Creșterea transparenței și eficienței achizițiilor publice: procentul procedurilor de achiziție publică initiate şi publicate în SEAP pe fiecare tip de procedură şi valoare totală EUR/procedură/an 100% față de 90% actual; Gradul/procentul procedurilor de achiziție finalizate la 95% față de 80% actual; Procentul procedurilor derulate integral on-line din totalul procedurilor de achiziții publice 85% față de 60% actual

(1.3.3) Asigurarea unei administrări prudente a datoriei și asigurarea finanțării necesităților de finnțare la nivel guvernamental: Ponderea datoriei în monedă națională, din total datorie publică guvernamentală 45-60% din total față de limta SADPG; Ponderea datoriei în EUR, din datoria publică guvernamentală totală denominată în valută 80-95% (% din total); Maturitatea medie rămasă a datoriei publice guvernamentală 5,5 - 7 (ani)

50. 
    Descriere: Programul își propune să îi asigure Guvernului nevoile de finanțare guvernamentale brute, un management prudențial al numerarului, o contabilitate eficientă a datoriilor și tranzacțiilor de investiții, oferirea unor sisteme fiabile și a unor informații de calitate, un sistem eficient al achizițiilor publice. De asemenea, răspunde și de gestionarea nevoilor de finanțare pe termen mediu și lung ale Guvernului și, în acest sens, gestionează datoria publică guvernamentală internă și externă, unul din obiectivele prevazute de Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale pe termen mediu fiind dezvoltarea pieței interne a titlurilor de stat, prin măsuri privind creșterea eficienței, a lichidității, precum și a transparenței și predictibilității acestei piețe.
    
51. 
    Legături: Programul este strâns legat de Programele 1.1, 1.2. și 1.4
    
52. 
    Factori de succes: Multe îmbunătățiri necesare în execuția bugetară se bazează pe disponibilitatea unor sisteme de TI de cel mai înalt nivel. Succesul programului depinde și de o reducere a deciziilor ad hoc de politică ce au impact fiscal-bugetar imediat. Implementarea cu succes a programului depinde de ordonatorii de credite, pentru ca aceștia să își îmbunătățească abilitățile de previzionare, precum și de disponibilitatea unor informații contabile fiabile, dar și a unui management eficient al achizițiilor publice. Implementarea cu succes a programului necesită colaborare strânsă cu Banca Națională a României, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și Ministerul Afacerilor Externe, Agenția Națională pentru Achiziții Publice.
    
53. 
    Măsuri: Măsurile care vor contribui la atingerea obiectivelor programului sunt prezentate ]n continuare. Bugetele alocate sunt redate in Anexa 1, iar țintele indicatorilor aferente măsurilor sunt prezentate în Anexa 3:
    

(1.3.1) Facilitarea execuției eficiente a execuției bugetare
		1 - Planificarea financiară intra-anuală (pe parcursul anului) și eliberarea fondurilor
		2 - Procesarea plăților
		3 - Previzionarea & managementul numerarului
		4 - Simplificarea procedurilor de execuție bugetară
		5 - Îndeplinirea obligațiilor de plată ale statului față de terțe persoane, conform legii
(1.3.2) Creșterea transparenței și eficienței achizițiilor publice
		1 – Gestionarea achizițiilor publice - Consolidarea și actualizarea cadrului legislativ privind achizițile publice – continuare - Monitorizarea sistemului de achiziții publice - Consolidarea sistemului de proceduri de achiziție on-line
		2- Creșterea capacității administrative a ANAP și a instituțiilor publice responsabile pentru implementarea SNDAP (proiect POCA)
		3- Funcționarea efectivă și eficientă a ANAP
(1.3.3) Asigurarea unei administrări prudente a datoriei și asigurarea finanțării necesităților de finațare la nivel guvernamental
		1 - Contractarea datoriei publice guvernamentale
		2 - Limitarea riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale
		3 - Monitorizarea datoriei publice guvernamentale

Programul 1.4: Contabilitate publică și raportare financiară în sectorul public

54. 
    Justificare: Deși legislația și regulamentele MFP prevăd linii directoare detaliate, fiecare instituție publică își creează propriul sistem de contabilitate și se bazează pe diferite programe comerciale sau dezvoltate în organizație. În România contabilitatea publică este reglementată de Legea contabilității (82/1991), Legea finanțelor publice (500/2002) și de Legea responsabilității fiscale (Legea nr. 377/2013 pentru modificarea si completarea Legii responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/2010). Reglementările emise anual de MFP oferă îndrumare pentru tranzacțiile de final de an, pregătirea și depunerea situațiilor financiare trimestriale și lunare, și pregătirea situațiilor financiare anuale. Instituțiile publice (IP) din România includ administrații centrale, administrații locale și instituții de asigurări sociale. MFP publică regulamente cadru, dar nu oferă îndrumare în ceea ce privește standardele de proiectare, securitate, pistă de audit sau documentare pentru sisteme.
    
55. 
    Un raport al Băncii Mondiale din 2011 despre raportarea financiară din sectorul public a evidențiat următoarele deficiențe ale situațiilor financiare consolidate: (i) situațiile financiare primare nu sunt reconciliate; (ii) situațiile financiare nu aveau politici și note contabile; (iii) transferurile între entitățile din administrație nu erau compensate; (iv) întreprinderile de stat nu erau incluse; (v) diferențele dintre sumele bugetate și cele reale nu erau explicate; și (vi) angajamentele de pensii nu erau prezentate.
    
56. 
    Curtea de Conturi a României (CCR) subliniază nevoia unor reforme în contabilitatea publică și raportarea financiară. Aceasta a identificat 14.369 de nereguli în anul 2013, cu un impact financiar estimat la 33,3 mil RON (7,5 mil €) și 90% din opiniile emise de CCR au fost adverse. Deficiențele reprezintă erori de contabilitate, rezultate fie din omisiune sau din subestimare, ca de exemplu: (i) păstrarea conturilor sintetice și analitice cu obligațiile bugetare ale contribuabililor care nu mai sunt activi; (ii) discrepanțe între situațiile financiare anuale, declarațiile fiscale și înregistrările din contabilitate; (iii) sub-declararea activelor; și (iv) omiterea sau înregistrarea incorectă a bunurilor din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ teritoriale.
    
57. 
    Îmbunătățirile privind raportarea și contabilitatea, așteptate să apară odată cu adoptarea IPSAS, au încetinit din cauza modificării cadrului UE de Mgm FM.¹⁵ Comisia a adoptat „Raportul Comisiei către Consiliu și Parlamentul European - Către punerea în aplicare a unor standarde armonizate de contabilitate pentru sectorul public în statele membre”, COM (2013) 1141 din 6 martie 2013. În consecință, UE a luat decizia de a dezvolta și de a le solicita statelor membre să adopte standardele europene de contabilitate pentru sectorul public (EPSAS). Acestea vor fi un cadru de referință de necontestat pentru armonizarea conturilor publice. România a obținut 63 de procente într-un studiu din 2013 al PWC privind conformarea la nivel central și local cu IPSAS. Însă adoptarea IPSAS a fost încetinită, în așteptarea clarificărilor pentru procesul EPSAS.
    
58. 
    Deși informațiile primite de la IP sunt de tip angajament (en: accrual), anumite elemente sunt transmise agregat, ceea ce nu permite reconcilierea. Problemele legate de reconciliere împiedică pregătirea rapoartelor ESA95. Într-adevăr, în momentul de față deficitul ESA este o cifră ajustată în timp, calculată ca diferență dintre veniturile cash și cheltuielile angajate. Este nevoie de consolidarea și creșterea eficacității actualului model pentru venituri, analiza tuturor datelor, și validarea reconcilierilor.
    
59. 
    Obiective: Programul 1.4 își propune să atingă până în 2020 următoarele rezultate:
    

(1.4.1) Îmbunătățirea calității și a oportunității raportării financiare în cadrul tuturor entităților guvernamentale conform standardelor internaționale; Calitatea și momentul rapoartelor bugetare de pe parcursul anului,conformarea cu IPSAS și EPSAS 98% față de 90% actual (% din standarde respectate)

(1.4.2) Creșterea responsabilizării pentru cheltuieli: Rata solicitărilor pentru viza CFP refuzate/OPC - 75% față de 75% actual

Descriere: Programul își propune să faciliteze responsabilitatea, buna guvernanță și supravegherea, prin consolidarea politicilor, procedurilor și reglementărilor de contabilitate și control, și prin promovarea unui management eficient, eficace, economic și transparent al veniturilor, cheltuielilor, activelor și pasivelor, la toate nivelurile din administrație și în toate entitățile publice. Programul le oferă tuturor instituțiilor din administrație sprijin pentru implementarea unor cadre de raportare financiară și pregătirea unor situații financiare consolidate care respectă standardele europene și internaționale. Responsabilitățile includ monitorizarea lunară a bugetelor de stat și a rapoartelor de cheltuieli și financiare pentru asigurarea conformității cu legislația națională, reglementările și procedurile în vigoare. Totodată programul își propune obținerea de asigurări rezonabile că toate operațiunile bugetare/financiare, respectă legile, regulile și reglementările în vigoare, prin controlul financiar preventiv al operațiunilor

60. 
    Legături: Programul este strâns legat de programele 1.1, 1.2, 1.3, 2.1 și 3.2.
    
61. 
    Factori de succes: Un factor cheie pentru implementarea cu succes a acestui program îl reprezintă claritatea cu privire la nevoile de informații legate de tranzacțiile financiare și disponibilitatea unui sistem informatic de gestiune financiară flexibil.
    
62. 
    Măsuri: Măsurile care vor contribui la atingerea obiectivelor programului sunt prezentate în continuare. Bugetele alocate sunt redate in Anexa 1, iar țintele indicatorilor aferenți măsurilor sunt prezentate în Anexa 3:
    

(1.4.1) Îmbunătățirea calității și a oportunității raportării financiare în cadrul tuturor entităților guvernamentale conform standardelor internaționale
		1 - Emiterea și actualizarea standardelor de contabilitate
		2 - Gestionarea Planului de conturi
		3 - Pregătirea rapoartelor financiare lunare, trimestriale și anuale
(1.4.2) Creșterea responsabilizării pentru cheltuieli,
		1 - Exercitarea controlului financiar preventiv și auditului public intern
		2 - Adaptarea cadrului de control financiar preventiv în contextul introducerii bugetării pe programe

Programul 1.5: Reglementare și supraveghere financiară

63. 
    Justificare: Reglementarea de bună calitate este un element cheie de stabilitate financiară. Reglementarea, stabilitatea financiară și vulnerabilitățile macroeconomice sunt interconectate. Punctele forte și vulnerabilitățile sistemului financiar depind în mod esențial de proiectarea, practica și implementarea sistemelor de reglementare. În ultimii ani, autoritățile de reglementare din sectorul financiar al României au obținut progrese semnificative în adoptarea celor mai bune practici internaționale, inclusiv prin transpunerea directivelor UE. Cadrul sectorului financiar românesc este reprezentat de o serie de prevederi ce reglementează supravegherea și controlul instituțiilor de credit (bănci, inclusiv bănci de investiții și de economii pentru locuințe și cooperative de credite), instituții de transfer electronic de bani, instituții financiare nebancare, instituții de plată, societăți de asigurări și alte societăți din sectorul financiar. Activitatea bancară reglementată prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, cu modificările ulterioare și completările ulterioare și Legea nr. 312/2004 referitoare la Statutul Băncii Naționale a României. Falimentul instituțiilor de credit este reglementat prin Legea nr.85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenței și de insolvență. Sistemul legislativ din sectorul bancar este completat de o serie de legi emise de către Parlament și ordonanțe și decizii emise de către Guvernul României, precum și de reglementări secundare emise de Banca Națională a României (BNR). Cadrul legal continuă procesul de implementare a legislației UE, fiind în acest sens armonizat la nivel înalt cu acquis-ul comunitar relevant.
    
64. 
    OUG nr.99/2006, cu modificările și completările ulterioare, este conformă cu standardele UE, precum directive UE privind cerințele de capital, redresarea și rezoluția instituțiilor de credit. Actul normativ oferă BNR puteri de exercitare a supravegherii instituțiilor de credit și stabilire a unor cerințe prudențiale, precum nivelurile minime de lichiditate și solvabilitate, expunerea cumulată maximă și prevederile specifice privind riscul. MFP prin structurile sale organizatorice participă la grupurile de lucru constituite la nivelul UE , sau alte grupuri de lucru, în scopul îmbunătățirii cadrului legislativ în sectorul financiar
    
65. 
    Statutul curent al BNR este armonizat cu prevederile Tratatului de Stabilire a Comunității Europene, Protocolul referitor la Statutul Sistemului European de Bănci Centrale și al Băncii Centrale Europene, precum și cu restul reglementărilor comunitare referitoare la activitatea băncilor centrale din Statele Membre ale Uniunii Europene. BNR cooperează cu Autoritatea Bancară Europeană, cu Comisia Europeană și cu autoritățile competente din celelalte State Membre.
    
66. 
    BNR este o entitate independentă, în subordinea Parlamentului, cu autoritate deplină și puteri extinse de îndeplinire a mandatului său. Rolul băncii centrale este de a asigura menținerea stabilității financiare, date fiind responsabilitățile ce rezultă din dubla sa ipostază de autoritate monetară și prudențială. Cooperarea dintre MFP și celelalte instituții de reglementare și supraveghere a sistemului financiar românesc, s-a intensificat , pe măsură ce acesta a devenit mult mai dinamic și complex, determinând întrepătrunderi la nivel instituțional. Astfel a devenit necesară conlucrarea dintre autoritățile responsabile cu reglementarea și supravegherea sistemului financiar, pentru a asigura transparența și integritatea sistemului, respectarea cadrului legal aplicabil, precum și lărgirea cadrului național de stabilitate financiară. Sub auspiciile Consiliului Național de Stabilitate Financiară, înființat în iulie 2007, au fost inregistrate progrese în dezvoltarea de măsuri de management al crizelor și planificare de urgență. În prezent, se află în curs de adoptare Legea privind supravegherea macroprudențială a sistemului financiar național, care prevede înființarea Comitetului Național pentru Supraveghere Macroprudențială (CNSM), care reunește în componența sa BNR, ASF și Guvernul. Rolul Comitetului vizează în principal elaborarea strategiei privind politica macroprudenţială, analiza informaţiilor disponibile şi identificarea riscurilor la adresa stabilităţii financiare, identificarea instituţiilor de importanţă sistemică, emiterea de recomandări şi avertizări în vederea prevenirii sau diminuării riscurilor şi monitorizarea implementării acestora, monitorizarea implementării recomandărilor emise de Comitetul European pentru Risc Sistemic (CERS) şi coordonarea gestiunii crizelor financiare. Guvernul trebuie să adopte măsurile corespunzătoare, inclusiv emiterea de reglementări, în vederea respectării recomandărilor CNSM sau, după caz, să întreprindă acţiuni în vederea diminuării riscurilor asupra cărora au fost avertizaţi și trebuie să informeze Comitetul cu privire la măsurile adoptate sau să furnizeze o justificare corespunzătoare în cazul în care nu au adoptat astfel de măsuri.
    
67. 
    MFP are un mandat limitat în ceea ce privește supravegherea intreprinderilor publice ÎP. Bugetele ÎP sunt prezentate MFP-ului de către ministerele de linie relevante, pentru aprobare, însă exercitarea rolului de proprietar intră în atribuțiile respectivelor ministere de linie, e.g. Ministerul Transporturilor, etc. Problema supravegherii ÎP este una importantă în România, având în vedere dimensiunea acestui sector. Sunt aproximativ 200 de ÎP, inclusiv unele mari din domeniul feroviar, minerit, electricitate, gaze naturale și servicii poștale. ÎP pe pierdere epuizează resursele bugetare. Situația financiară a întreprinderilor publice pe pierdere crează și pasive contingente pentru buget, de exemplu prin acumularea unor obligații restante către buget sau furnizori privați. Prevalența ÎP mari, de obicei prost administrate, descurajează investițiile, distorsionează competiția și pune presiune pe buget. Multe ÎP sunt în industrii importante, ca de exemplu cea a energiei (44% din cifra de afaceri a sectorului) sau transport și depozitare (28% din cifra de afacere a sectorului). Însă ÎP contribuie la economie cu doar aproximativ 9,9 procente din valoarea adăugată brută. Multe întreprinderi publice mari au obligații restante către stat și furnizori (echivalentul a aproape 3,7 procente din PIB în 2014). Problemele financiare al ÎP au dus și la sub-investiții în sectoare cheie, ca cele ale transporturilor și energiei.
    
68. 
    Din cauza performanței slabe a unor IP, cadrul de guvernare corporativă este un aspect important în transformarea acestor întreprinderi. Managementul IP este în prezent dispersat în cadrul diferitelor entități guvernamentale. Unele societăți sunt gestionate de ministere de resort sau entități din cardul administrației centrale și unele sunt gestionate de administrația locală. Există o necesitate de consolidare suplimentară a implementării cadrului de guvernanță corporativă în baza principiilor definite de OCDE, adică: (i) separarea dintre funcția de proprietate și cea de elaborare de politică ale administrației raportat la IP; (ii) transparență totală pe decizii strategice, tranzacții cu părțile relaționate și informațiile financiare auditate; (iii) claritate privind obligațiile de servicii publice versus operațiunile competitive și (iv) procese profesioniste și transparente de desemnare și remunerare a consiliilor și conducerii.
    
69. 
    Guvernul îndeplinește mai multe roluri în relația sa cu întreprinderile publice (ÎP). În primul rând, în calitate de proprietar și acționar, Guvernul este interesat de o rentabilitate a investiției și de asigurarea viabilității financiare a ÎP. De cealaltă parte, prin rolul său de elaborator de politici publice, Guvernul este interesat de implementarea politicii privind livrarea unui serviciu. Și, în final, în calitate de organism de reglementare, este preocupat de practicile din industrie ale ÎP, de structura prețurilor și de interesele consumatorilor.
    
70. 
    Administrațiile locale reprezintă 27% din cheltuielile administrației. Deși majoritatea administrațiilor locale au datorii mici, unele dintre ele sunt supuse stresului financiar. Datoria administrațiilor locale se ridică la 6 la sută din datoria administrației în general (aproximativ 40 la sută din datoria locală este datorată de orașul București). Mai mult, deficitul sectorului este mic și prevăzut să scadă de la 0,3 la sută din PIB în anul 2013 la 0,1 la sută în anul 2016. Majoritatea administrațiilor locale au raporturi relativ modeste de datorie și serviciul datoriei raportat la propriile venituri. Cu toate acestea, administrațiile locale sunt responsabile pentru aproximativ 88 la sută din arieratele raportate ale administrației (care se ridică la 284 milioane Lei sau 0,4 la sută din PIB) și aproximativ o treime din arieratele lor sunt scadente de mai mult de un an. Acest lucru evidențiază o nevoie de a consolida capacitatea de supraveghere de către MFP a administrațiilor sub-naționale. .
    
71. 
    În plus, programul se ocupă și de supravegherea ÎP și acordarea de sprijin acestora pentru a atinge obiectivele de politici ale Guvernului în mod sustenabil, și de promovarea guvernanței corporative. În acest sens, programul își propune implementarea cadrului corporativ (OUG 109/2011) pentru toate ÎP din administrația centrală și consolidarea capacității Guvernului de a monitoriza implementarea OUG nr. 109/2011 și performanța ÎS.
    
72. 
    Obiectivele programului: Programul 1.5 își propune să atingă până în 2020 următoarele rezultate:
    

(1.5.1) Consolidarea guvernanței corporative: Procentul de ÎP care respectă OUG nr. 109/2011, 95% din total față de 80% actual; Obligațiile restante ale IP (% din PIB); Diferența dintre valoarea activelor reflectată în declarațiile financiare și valoarea activelor înregistrată în inventarul central 3% față de 10% actual

73. 
    Descriere: Programul este responsabil pentru asigurarea unor sfaturi la nivel de politică privind reglementarea sectorului financiar, precum și supravegherea și permiterea IP să îndeplinească obiectivele de politică ale Guvernului într-o manieră sustenabilă. În acest sens, programul are scopul de a susține implementarea și ajustarea suplimentară a cadrului de guvernanță corporativă definit în OUG nr. 109/2011 în cardul tuturor IP ale administrației centrale și de a consolida capacitatea Guvernului de a monitoriza performanța IP.
    
74. 
    Legături: Programul este corelat cu Programele 1.1, 1.2, 1.3 și 1.5.
    
75. 
    Factori de succes: Implementarea cu succes a acestui program solicită o strânsă colaborare între diferite instituții ale administratției centrale, în mod special BNR și MDRAP, precum și consolidarea autorității de supraveghere a IP din cadrul MFP.
    
76. 
    Măsuri: Măsurile care vor contribui la atingerea obiectivelor programului sunt prezentate în continuare. Bugetele alocate sunt redate in Anexa 1, iar țintele indicatorilor aferenți măsurilor sunt prezentate în Anexa 3:
    

(1.5.1) Consolidarea guvernanței corporative și înregistrarea activelor
		1 - Reglementarea sectorului financiar
		2 - Supravegherea întreprinderilor publice (monitorizarea implementării OUG nr.109/2011)
		3 - Înregistrarea activelor publice