Precizări şi recomandări privind dsfăşurarea activităţilor

3.6. Controlul bugetar

Formele controlului bugetar se pot clasifica în funcţie de natura organelor împuternicite de control şi în funcţie de momentul de exercitare a controlului astfel:

a) În funcţie de natura organelor împuternicite: controlul politic, controlul jurisdicţional, controlul administrativ;

b) În funcţie de momentul când se exercită: controlul preventiv, controlul concomitent, controlul posterior.

Controlul politic este exercitat de către Parlament şi urmăreşte, în principal, respectarea de către executiv a prevederilor autorizaţiei parlamentare în materie de buget şi a modului în care au fost gestionate fondurile bugetare.

Controlul jurisdicţional este efectuat de un organism specializat, denumit Cameră sau Curte de Conturi care are ca principală sarcină controlul complet al execuţiei bugetului. În acest sens se pronunţă asupra legalităţii actelor justificative şi dă anual descărcarea de gestiune pentru conturile contabile.

Controlul administrativ se referă, pe de o parte, la controlul exercitat de organele specializate ale Ministerului Finanţelor, iar pe de altă parte, la controlul ierarhic exercitat de către ordonatorii principali de credite asupra modului cum sunt consumate creditele bugetare de către subordonaţii acestora.

Controlul preventiv se exercită înainte de efectuarea operaţiilor de execuţie ale veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi este cea mai eficientă formă a controlului bugetar, deoarece poate opri operaţiile nelegale, neoportune sau neeficiente.

Controlul concomitent, efectuat în momentul plăţii mărfurilor achiziţionate sau a serviciilor prestate, se concentrează asupra legalităţii plăţii.

Controlul posterior (ulterior sau postoperativ) urmăreşte identificarea cazurilor de nerespectare a legilor, stabilirea persoanelor vinovate şi sancţionarea acestora, recuperarea prejudiciilor şi prevenirea producerii în viitor a abaterilor de natura celor constatate.

CURSUL NR.4

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

4.1. Caracterizarea şi conţinutul sistemului cheltuielilor publice

Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească, ce se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia şi sunt extrem de diversificate.

Cheltuielile publice se referă la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituţiilor publice, care se acoperă, fie de la buget (pe plan central sau local), fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituţiilor, pe seama veniturilor obţinute de acestea. În acest context, se impune a se face o diferenţiere între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare.

Trebuie subliniat faptul că, cheltuielile bugetare au sferă mai restrânsă decât cheltuielile publice, ele reprezintă doar o parte a cheltuielilor publice şi anume, acele cheltuieli care se acoperă de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetele asigurărilor sociale de stat şi din bugetele instituţiilor publice autonome.

De asemenea, modul de efectuare a cheltuielilor bugetare este condiţionat de prevederea expresă din buget şi determinat de îndeplinirea condiţiilor legale, nu numai de existenţa fondurilor băneşti, în timp ce modul de efectuare a cheltuielilor publice are la bază fondurile constituite în afara bugetului.

Delimitarea cheltuielilor bugetare în cadrul celor publice se bazează pe următoarele principii: efectuarea cheltuielilor bugetare este condiţionată de prevederea expresă şi aprobarea nivelului acestora în conformitate cu legea finanţelor publice; utilizarea resurselor alocate este determinată de îndeplinirea condiţiilor legale şi nu de existenţa resurselor băneşti; finanţarea se efectuează în funcţie de gradul de subordonare a instituţiilor sau activităţilor cu caracter bugetar; exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv, referitor la alocarea şi utilizarea resurselor financiare publice.

Cheltuielile publice înglobează: cheltuielile publice efectuate de administraţia centrală de stat din fondurile bugetare, extrabugetare şi fonduri cu destinaţie specială; cheltuielile efectuate din fondurile constituite în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; cheltuielile finanţate din fondurile asigurărilor sociale de stat; cheltuielile efectuate din bugetul trezoreriei statului; cheltuielile acoperite exclusiv din resurse publice constituite în afara bugetului, prevăzute în bugetele instituţiilor publice autonome; cheltuielile efectuate din fonduri externe nerambursabile; cheltuielile efectuate din intrările anuale de credite externe.

Pentru a obţine cheltuielile publice totale, este necesară operaţiunea de consolidare, adică însumarea cheltuielilor efectuate de diferite categorii de administraţii publice, dar cu eliminarea transferurilor de resurse făcute între acestea, în vederea evitării dublei înregistrări.

Din punctul de vedere al destinaţiei şi volumului lor, cheltuielile publice sunt influenţate de condiţiile politice, economice, sociale şi de amploarea intervenţiei statului în economie. Unele dintre aceste cheltuieli reprezintă o avansare de produs intern brut, iar altele, dimpotrivă, un consum definitiv de produs intern brut. Tendinţa generală a cheltuielilor publice este aceea de creştere de la un an la altul, determinată atât de factori de ordin intern, cât şi de factori de ordin extern.

Un model al dezvoltării creşterii cheltuielilor publice este reprezentat de lucrările lui R.A. Musgrave şi W.W. Rostow, potrivit cărora în stadiile de început ale creşterii şi dezvoltării economice, investiţiile sectorului public, ca pondere în investiţiile totale erau mari, deoarece sectorul public asigură, astfel, infrastructura socială globală.

Abordând la modul general factorii care conduc la creşterea cheltuielilor publice, aceştia pot fi grupaţi în următoarele categorii:

a) factori demografici - creşterea populaţiei şi modificarea structurii acesteia pe vârste şi pe categorii socio-profesionale, determină creşterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor funcţionarilor publici şi a celor din domeniul social-cultural;

b) factorii economici - care se referă la dezvoltarea economiei şi modernizarea acesteia pe baza cercetării ştiinţifice şi a noilor cerinţe privind utilizarea resurselor şi a diversificării gamei de bunuri şi servicii;

c) factorii sociali - sunt cei care determină acţiunile şi direcţia armonizării între nivelul veniturilor medii pe locuitor din sectorul productiv, sectorul public şi persoanele în vârstă ce beneficiază de diferite forme de ajutor social;

d) urbanizarea - are o influenţă deosebită asupra cheltuielilor publice atât prin crearea suprastructurii urbane, dar şi pentru finanţarea utilităţilor publice respective;

e) factorii militari - au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor, situându-se la nivele foarte mari în timp de război, ori pregătire pentru război şi mai scăzut în perioada de pace;

f) factorii politici - care se referă la sarcinile ce trebuie să le îndeplinească statul contemporan prin trecerea de la statul "jandarm" la "statul providenţă";

g) factorii istorici sau conjuncturali - sunt aceia care au originea în perioadele anterioare. Astfel, contractarea unor împrumuturi determină cheltuieli pentru restituirea acestora în perioadele următoare.

Efectuarea cheltuielilor publice din fondurile financiare ale statului, poate avea loc numai dacă sunt respectate anumite principii, referitoare la:

- orice cheltuială publică poate fi realizată numai dacă este prevăzută într-un act normativ; fără autorizare expresă nici o cheltuială nu poate fi realizată, chiar dacă a fost prevăzută într-un act normativ;

- cheltuielile publice pot fi efectuate numai în condiţiile exercitării unui control financiar riguros privind oportunitatea şi necesitatea cheltuielilor. Fiind vorba de cheltuirea unor resurse publice, trebuie respectat şi un regim sever de economii în procesul angajării banilor publici;

- cheltuielile publice nu se pot efectua în mod automat, ci pe măsura justificării sumelor acordate anterior în condiţiile realizării indicatorilor specifici;

- orice cheltuială publică se poate realiza, în principiu, numai din bugetul administraţiei centrale de stat sau din bugetele locale în funcţie de subordonarea instituţiei publice sau a beneficiarului de alocaţie bugetară;

- sumele alocate pentru efectuarea cheltuielilor publice se caracterizează prin nerambursabilitate.

4.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice

În literatura şi practica financiară internaţională se folosesc următoarele tipuri de clasificări: administrativă; economică; funcţională; financiară; în funcţie de rolul cheltuielilor publice în procesul reproducţiei sociale; gruparea folosită de O.N.U. şi clasificaţii mixte sau combinate.

a) Clasificarea administrativă are în vedere gruparea cheltuielilor publice după structura administrativă a statului, având la bază criteriul instituţiilor prin care se efectuează cheltuielile publice: ministere, instituţii publice autonome, unităţi administrativ teritoriale etc.

b) Clasificarea economică a cheltuielilor are în vedere influenţa pe care o exercită asupra economiei diferitele categorii de cheltuieli publice. Din acest punct de vedere se disting cheltuieli curente, cheltuieli de capital şi cheltuieli de transfer.

Cheltuielile curente (reale) sunt destinate asigurării bunului mers al activităţii instituţiilor publice. Ele reprezintă un consum definitiv de PIB şi trebuie să se reînnoiască anual. La rândul lor, cheltuielile curente se pot împărţi în: cheltuieli de personal; cheltuieli materiale şi servicii; subvenţii: alocaţiile de la buget pentru instituţiile publice; subvenţiile pe produse şi activităţi; subvenţiile pentru acoperirea diferenţelor de preţ; prime; transferuri: transferuri consolidabile (transferuri de la buget către bugetele locale şi fondurile speciale, etc.); transferuri neconsolidabile (burse, alocaţii şi indemnizaţii, dobânzi bancare subvenţionate, plăţi în cadrul programului de redistribuire a forţei de muncă); dobânzi aferente datoriei publice; rezerve.

Cheltuielile de transfer privesc în general şase mari sectoare. Există adesea tendinţa de a se asimila cheltuielilor de transfer şi cheltuielile sociale. Aceasta este o eroare pentru că din cheltuielile bugetare cu finalitate socială numai o parte sunt cheltuieli de transfer. În categoria cheltuielilor de transfer se cuprind:

1) cheltuielile pentru asistenţă socială care reprezintă sumele acordate din bugetul statului categoriilor sociale defavorizate: persoane în vârstă, persoane cu handicap, veterani de război etc. Nu trebuie să se confunde cheltuielile de transfer cu caracter social alocate din bugetul statului cu sumele alocate din bugetul asigurărilor sociale de stat pentru pensii, ajutor de şomaj etc. Dimpotrivă, cheltuielile de transfer cu caracter social înscrise în bugetul de stat privesc numai subvenţiile acordate organismelor sociale (ex.: Inspectoratul de stat pentru persoane cu handicap ş.a.) şi categoriilor sociale defavorizate;

2) subvenţiile acordate de stat întreprinderilor publice (ex.: regii autonome) sau, în unele cazuri, întreprinderi din sectorul privat aflate în dificultate;

3) sumele alocate sectorului educativ şi cultural pentru acordarea de burse şi pentru sprijinirea instituţiilor de învăţământ private;

4) sumele alocate din bugetul administraţiei centrale de stat sub forma subvenţiilor de funcţionare pentru colectivităţile locale;

5) dobânzile plătite pentru împrumuturile interne şi externe contractate de către stat;

6) cotizaţiile externe plătite de către stat la organizaţiile internaţionale la care România este membră şi ajutorul financiar acordat în anumite situaţii altor state.

Cheltuielile de capital (investiţii), cuprind sumele alocate din bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice cu caracter durabil cum ar fi: construirea unor noi întreprinderi, reconstruirea sau reutilarea celor existente, realizarea unor lucrări de irigaţii, construcţii de autostrăzi, clădiri administrative, şcoli, spitale etc. Ele reprezintă doar o avansare de PIB, contribuind la dezvoltarea şi modernizarea patrimoniului public.

Împrumuturi acordate:

- împrumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin convenţii bilaterale şi acorduri interguvernamentale;

- împrumuturi pentru creditarea agriculturii;

- împrumuturi pentru acoperirea unor arierate.

Rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite:

- rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe;

- rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite interne.

c) Clasificarea funcţională este importantă pentru urmărirea anumitor obiective şi pune în evidenţă rolul statului în diferite domenii de activitate ale vieţii economice şi sociale, grupând cheltuielile publice în raport cu principalele funcţii ale statului (servicii publice generale, de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, acţiuni social-culturale etc.) folosind drept criterii domeniile, ramurile şi sectoarele spre care sunt dirijate resursele publice.

d) Clasificările financiare au în vedere momentul şi modul în care cheltuielile publice afectează resursele financiare ale statului.

Cheltuielile cu titlu definitiv sunt acelea care presupun o ieşire definitivă de resurse din tezaurul public şi cuprind atât cheltuieli de capital cât şi cheltuieli de funcţionare (curente).

Cheltuielile cu caracter temporar sunt reprezentate de avansul în contul unor furnituri, împrumutul acordat unei unităţi administrativ-teritoriale de la bugetul de stat etc., ele mai fiind denumite şi operaţiuni de trezorerie care sunt evidenţiate în conturile speciale de trezorerie.

Cheltuielile cu caracter posibil (virtual) sunt acele cheltuieli care se efectuează în anumite condiţii, cum ar fi intrarea în funcţiune a garanţiilor oferite de către stat pentru credite care nu mai pot fi rambursate de către comercianţi.

e) Clasificarea în funcţie de rolul lor în procesul reproducţiei sociale împarte cheltuielile în două grupe şi anume: cheltuieli reale care exprimă un consum definitiv de PIB (cheltuieli militare, cele cu întreţinerea aparatului administrativ); cheltuieli economice, care reprezintă un avans de PIB şi au ca efect crearea de valoare adăugată şi creşterea avuţiei naţionale stimulând astfel investiţiile (construcţia de drumuri, poduri, aeroporturi, susţinerea unor proiecte economice din fonduri publice).

f) Clasificarea folosită de instituţiile specializate O.N.U. are la bază două criterii principale: clasificarea funcţională şi cea economică;

- clasificarea funcţională ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale, apărare, educaţie, sănătate, securitate socială, locuinţe şi servicii comunale, cultură, religie, sport, acţiuni economice, alte scopuri;

- clasificarea economică ONU urmăreşte gruparea cheltuielilor publice în: cheltuieli care reprezintă consum fiscal; dobânzi aferente datoriei publice, subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente; formarea brută de capital (investiţii brute şi creşterea stocurilor materiale) achiziţii de terenuri şi active necorporale; transferuri de capital.

În literatura de specialitate din ţările occidentale a început să se folosească din ce în ce mai mult noţiunea de cheltuială fiscală.

Cheltuielile fiscale nu reprezintă cheltuieli în adevăratul sens al noţiunii, ci reprezintă doar renunţarea de către stat la o parte din încasările ce i se cuvin prin aplicarea măsurilor fiscale cu caracter derogatoriu.

În România, gruparea cheltuielilor publice cuprinde o clasificaţie funcţională şi o clasificaţie economică a acestora.