Tema 1 final

Întreprinderea publică

Noţiunea generală a unităţii economice prestatoare de servicii publice - producătoare de bunuri publice este întreprinderea publică - unitate cu personalitate juridică, neconstituită exclusiv pe baza capitalului privat şi care se raportează la autoritatea statului. Trăsătura comună tuturor întreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat şi mai ales la dreptul comercial. Regula se aplică tuturor aspectelor activităţii lor.

-Personalul întreprinderilor este compus din salariaţi supuşi dreptului muncii.

-Caracterul public al întreprinderilor publice antrenează anumite excepţii în aplicarea dreptului privat:

1) Anumiţi conducători sunt numiţi şi revocaţi prin decizie administrativă;

2) Întreprinderii îi pot fi atribuite anumite prerogative de putere publică;

3) Întreprinderea publică este supusă, pe de altă parte, unor reguli care-i delimitează libertatea de acţiune;

4) Problema proprietăţii asupra bunurilor întreprinderii nu se pune în aceiaşi termeni ca în cazul întreprinderii private. Este important să se ştie dacă masa bunurilor pe care ea le pune în execuţie reprezintă proprietatea sa sau a statului;

5) Întreprinderea publică este supusă unor numeroase controale administrative şi financiare.

Clasificarea întreprinderilor publice

În clasificarea întreprinderilor publice se operează cu două criterii:

A. După gradul de implicare în gestionarea serviciilor publice distingem: întreprinderi care asigură şi întreprinderi care nu asigură gestionarea unui serviciu public. Atunci când întreprinderea girează un serviciu public, creşte ponderea dreptului public în cadrul regimului ei juridic.

B. După regimul juridic al întreprinderii distingem două tipuri de întreprinderi, derivate unul din societatea anonimă de drept privat (bănci şi asigurări, întreprinderi naţionalizate, întreprinderi constituite în „societăţi de stat” sau „societăţi naţionale”), celălalt din instituţia publică.

-Un element de complexitate suplimentar rezultă din faptul că societăţile economice mixte, cu toate că rezervă un loc capitalului privat, sunt considerate ca veritabile întreprinderi publice atunci când persoanele publice deţin majoritatea capitalului. În aceste societăţi, supuse în principiu dreptului societăţilor comerciale, faptul că statul deţine el singur sau ca majoritar capitalul a redus la o simplă afirmaţie aplicarea dreptului privat. Practic, organismele de conducere sunt aproape identice, copiate fidel după cele ale societăţilor private: fie un consiliu de administraţie şi un preşedinte general, simplu organ de execuţie conform majorităţii statuturilor, dar deţinător, practic, al unor puteri foarte largi, fie un director şi un consiliu de supraveghere. În România, după anul 1989 s-au conturat următoarele trei tipuri de întreprinderi publice, conform acestui criteriu:

1. Regiile autonome: au personalitate juridică şi, ca atare, funcţionează pe bază de gestiune şi autonomie financiară, dar sub autoritatea consiliilor locale. Această particularitate determină o serie de consecinţe juridice pe care consiliul local trebuie să le aibă în vedere.

2. Societăţile comerciale (de SP) pe acţiuni sau cu răspundere limitată: înfiinţate în temeiul Legii 15/1990 care şi-au inclus în patrimoniu terenurile sau imobile cu terenurile aferente. Ca şi regiile autonome, societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particularităţi (multe aspecte sub autoritatea administraţiei publice locale), care le disting de societăţile cu capital privat. În ceea ce priveşte situaţia societăţilor comerciale prestatoare de servicii publice, distingem următoarele situaţii:

a) societăţile comerciale înfiinţate în temeiul Legii 15/1990 care şi-au inclus în patrimoniu imobilele cu terenurile aferente. Trebuie menţionat faptul că administraţia locală nu a primit în schimb nici măcar o acţiune din capitalul social al acestor societăţi. Prin privatizarea acestora administraţia locală a pierdut orice drept de control (cazul fostelor ICRAL-uri transformate în societăţi comerciale);

b) societăţile comerciale înfiinţate de administraţia publică locală cu capital integral public: acţionarul unic este consiliul local care, la rândul său, numeşte consiliul de administraţie şi directorul. Numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), din organele de conducere fac parte funcţionari din primărie (nespecialişti) iar eficienţa unei societăţi comerciale subordonate total administraţiei este aceeaşi ca în cazul regiilor autonome, adică slabă;

c) societăţile comerciale cu capital majoritar privat în care autorităţile administraţiei publice deţin un anumit număr de acţiuni. În aceste cazuri administraţia îşi păstrează un drept de veto numai în ceea ce priveşte strategia societăţii (fără a interveni în actul de conducere, tehnic sau executiv).

3. Instituţii (stabilimente) publice: persoane de drept public create special pentru a asigura satisfacerea interesului general, au personalitate juridică distinctă faţă de stat sau de colectivităţile locale, dispun de patrimoniu şi de buget propriu şi pot încheia contracte în nume propriu.

-Coordonarea activităţii lor poate fi facută în două feluri:

*prin reprezentanţii consiliului local în organul de conducere al instituţiei sau prin contractul cu instituţia publică, caz în care managerul/consiliul de administraţie al instituţiei acţionează prin drepturi şi obligaţii de natură contractuală şi răspund material, civil sau penal, după caz. La nivel naţional funcţionarea SP este caracterizată de „tutela administrativă“, adică de obligaţia conducerii instituţiei de a obţine aprobarea pentru deciziile pe care le adoptă, fie de la ministerul de resort, fie de la Ministerul de Finanţe.

-Instituţiile publice funcţionează după principiul specializării, care le interzice să desfăşoare activităţi care nu au legătură cu obiectul/misiunea lor aşa cum este definit în actul lor constitutiv. În practică, instituţiile publice nu pot desfăşura activităţi pur administrative pentru a-şi realiza scopul şi ca atare desfăşoară activităţi comerciale sau industriale complementare.

4. Întreprinderile publice concesionare: este în principal cazul întreprinderilor specializate în producerea şi distribuirea de electricitate şi gaz. În majoritatea ţărilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este încredinţat unor întreprinderi în baza condiţiilor stipulate precis într-un caiet de sarcini, care conţine atribuţii, condiţii de fixare a tarifelor, obligaţii de virare a unor subvenţii de către concedent, de plată a redevenţelor către concesionar etc.).

5. Grupurile publice: fenomenul care caracterizează în cea mai mare măsură evoluţia întreprinderilor publice este formarea, în jurul unei întreprinderi publice-mamă, a unor filiale şi subfiliale care formează un grup public.

6. Întreprinderile economice mixte: societăţi anonime ai căror acţionari sunt în parte agenţi privaţi, şi, respectiv, persoane publice care devin astfel asociate în procesul de gestiune.

7. Agenţiile economice specializate: autorităţile administraţiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin intermediul unor agenţii înfiinţate într-un anumit domeniu.

Gestiunea serviciilor publice

-Gestiunea SP arată modul de asigurare a perenităţii SP, mijloacele specifice care permit concilierea exigenţelor pe termen scurt cu cele pe termen lung, ansamblul de tehnici de control şi organizare a SP, management, administrare.

-O privire generală asupra gestiunii SP arată că se disting trei grupuri de situaţii: gestiunea directă, gestiunea delegată şi formula parteneriatelor.

Gestiunea directă (regia simplă şi regia depersonalizată).

-Se poate vorbi de gestiune directă atunci când o autoritate locală ia în responsabilitatea sa organizarea şi funcţionarea unui serviciu public. Acesta se află în competenţa sa şi, în această ipoteză, nici o persoană juridică de drept public sau privat nu se poate interpune între serviciul public şi colectivitate. Se poate vorbi de două tipuri de gestiune directă: regia simplă şi regia depersonalizată.

A. Regia simplă: un serviciu public gestionat în regie simplă este cel în care autoritatea locală, care a decis crearea serviciului sau căreia legea i-a încredinţat această responsabilitate, îşi asumă direct funcţionarea serviciului astfel încât acesta se confundă total cu această colectivitate, iar serviciul nu apare decât sub forma unei activităţi a acestei colectivităţi. Ca urmare, regia simplă nu are nici personalitate juridică distinctă de cea a colectivităţii şi nici autonomie financiară.

-Aceasta implică următoarele caracteristici:

- deciziile privind funcţionarea şi organizarea serviciului sunt adoptate de către organul deliberativ şi organul executiv al colectivităţii;

- mijloacele financiare ale serviciului sunt furnizate de către bugetul general al colectivităţii în care intră şi din eventualele venituri obţinute de pe urma serviciului.

- personalul serviciului este recrutat dintre funcţionarii colectivităţii;

- bunurile serviciului aparţin domeniului public şi privat al colectivităţii.

-Aceste caracteristici pun în evidenţă controlul total al colectivităţii asupra serviciului respectiv.-Deci, gestiunea în regie simplă permite organelor colectivităţii să-şi impună fără intermediar concepţiile lor privind gestiunea serviciilor publice, concepţii pe baza cărora ei au fost aleşi de către cetăţeni.

B. Regia depersonalizată: acest mod de gestiune apare în cazul serviciilor publice comunale care nu dispun de personalitate, dar care au autonomie financiară şi organe de gestiune proprii, care vin în sprijinul autorităţilor reprezentative ale colectivităţii.

-Această metodă de gestiune prezintă următoarele caracteristici:

- se confundă întotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administrativă în subordinea căreia se află;

- colectivitatea care a creat serviciul deţine controlul asupra gestiunii sale;

- este prevăzută cu autonomie financiară, constituind un organism de gestiune cu o poziţie individuală în cadrul colectivităţii. Regia dispune de un buget distinct de bugetul general al colectivităţii, acesta fiind votat de către organul deliberativ al acesteia;

- organizarea este relativ complexă întrucât, fiind creată de către organul deliberativ al colectivităţii, regia este administrată, sub autoritatea organelor executive şi deliberative ale acesteia, de către un consiliu de exploatare şi un director desemnaţi de către organul executiv, la propunerea organului deliberativ.

-În cadrul unei asemenea regii, atribuţiile de gestionare a serviciilor publice sunt repartizate între următoarele autorităţi: organele deliberative şi executive ale colectivităţii; consiliul de exploatare; directorul regiei.