Capítulo III : informe colombia

3. Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como condición básica para una transición exitosa
La acción intersectorial para la infancia se traduce en los planes nacionales, acciones estratégicas y dotación de recursos para la atención integral con calidad y equidad; con el propósito de garantizar el sano y óptimo desarrollo de los niños y las niñas. El artículo 27 de la Convención de los Derechos del niño y reafirmada en el Marco de Acción de Dakar establece la necesidad de “extender y mejorar el cuidado y educación integrales de la primera infancia, especialmente de los niños más vulnerables y desfavorecidos”.

El cumplimiento de estos compromisos internacionales obliga a los gobiernos a concretar en acciones de política y en programas lo expresado a nivel del discurso.

Es en este contexto que se visualiza, como una acción estratégica, la coordinación intersectorial cuyo objetivo es “reunir a los diferentes sectores sociales y armonizar sus políticas de cuidado y educación así como los sistemas de prestación de servicios con la finalidad de evitar superposiciones, pero sin llegar al extremo de fusionar estructuras” tal como lo explicita la Unesco en el documento “Coordinación Intersectorial de políticas y programas de la primera infancia: Experiencias en América Latina” (2004). Por otra parte, se reconoce que aunque la coordinación entre los diferentes sectores no es una tarea fácil es la mejor forma de unir esfuerzos para potenciar las acciones orientadas a la atención integral de cuidado y educación de la población menor de seis años.

El Perú cuenta con un marco normativo amplio en relación a la acción intersectorial a la primera infancia, en especial a los que se encuentran en situación de riesgo¹⁸¹

Se espera que a través de la acción intersectorial se logre el desarrollo de los niños y las niñas, a partir del apoyo a las familias más pobres del país para asegurar que sus hijos e hijas cuenten con las condiciones mínimas de supervivencia que favorezcan su desarrollo. Es decir, contribuir con las condiciones de educabilidad que deberían ser provistas por las familias, pero por la situación de precariedad resulta difícil para las familias atender las necesidades básicas de sus miembros.
3.1. Políticas públicas que sustentan la supervivencia, bienestar y desarrollo de los niños y de las niñas a partir de la acción intersectorial y la generación de programas de atención integral
A partir de la revisión de los instrumentos de política se han recogido los elementos más significativos relacionados a la implementación de los programas de atención infantil, se observa que la necesidad de establecer un trabajo intersectorial es un tema reconocido a todo nivel, desde el ámbito macro de las políticas internacionales hasta en el ámbito local con la Ley Orgánica de Municipalidades. El acceso a los servicios con equidad y la participación activa de la comunidad constituyen también elementos que se mantienen en estos documentos.

Sin embargo, las acciones vinculadas con los procesos de gestión eficiente como el establecer sistemas de supervisión y evaluación, las competencias del personal de los programas para la infancia, pertinencia bio-socio-cultural de los servicios y la asignación y buen uso de los recursos, son aspectos menos abordados en los lineamientos de política y las normas para la atención infantil.

3.2. Los programas dirigidos a la Infancia desde los diferentes sectores del gobierno
En la actualidad, el Perú cuenta con un marco normativo favorable para los niños y las niñas, en este marco los diferentes grupos de poder coinciden en la necesidad de priorizar la primera infancia en especial a los que se encuentran en las áreas rurales más pobres del país, a partir de una acción intersectorial. En este sentido, podríamos señalar que el desarrollo de los programas de atención infantil constituye la expresión concreta de la voluntad política en torno a la primera infancia, puesto que la creación de éstas se sustenta en los marcos normativos establecidos como acuerdos entre todos los poderes del Estado.

Tal vez los vacíos en la política no se encuentren en los documentos sino en el momento de implementarlos, sea por falta de recursos suficientes, por la incomprensión entre las instituciones del estado y la población, o por la falta de capacidades en los encargados de ejecutar los programas.

En este acápite recogeremos las principales conclusiones del informe final del “Estudio de oferta de servicios de atención infantil dirigido a niños y niñas menores de 6 años en áreas rurales”, desarrollado por el Centro de Investigaciones de la Pontificia Universidad Católica del Perú a solicitud del Ministerio de Educación. En este estudio se ha identificado principalmente los Programas de Atención Infantil que vienen desarrollando el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud y Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
Los Programas de atención a niños y niñas de 0 a 2 años:
La estadística pone en evidencia que los programas para este grupo de edad son prácticamente inexistentes en las áreas rurales, y la mayor cantidad de ellos se concentran en las zonas urbanas lo cual puede explicarse por el mayor número de mujeres que acceden a un empleo de tiempo completo que origina una demanda de atención de servicios de cuidado diurno.

El estudio efectuado en las regiones de Cajamarca, Huánuco, Ucayali y Apurímac (las mismas que concentran mayor cantidad de población rural) revela que en los 22 distritos seleccionados para el estudio no se registró ninguno de los programas promovidos por el Ministerio de Educación para este grupo de edad, tanto desde las formas escolarizadas (Cuna, Cuna-Jardín) como desde las formas no escolarizadas (SET, PET, Paigruma, Pietbaf, Piet).

En el caso de los wawa wasi¹⁸², su cobertura es mínima y sólo se registraron un total de 4 wawawasi en los 22 distritos seleccionados (2 en Cajamarca, 1 en Apurimac y 1 en Huanuco), lo cual es significativo considerando que la focalización de este programa está definida para ámbitos de pobreza y extrema pobreza que corresponde con la población en zonas rurales. Si bien el programa cuenta con un diseño para atender a niños y niñas desde los 6 meses hasta los 3 años 11 meses, se observa también que la atención se concentra mayoritariamente en la población mayor de 2 años.

En relación de los programas de complementación alimentaria (Pronaa, Vaso de leche), el Pacfo beneficia a niños y niñas de 6 a 36 meses con riesgo nutricional y el Panfar benefician a los niños y niñas hasta los 36 meses y sus madres. Estos dos últimos programas se entregan en coordinación con los Establecimientos de Salud del Ministerio de Salud. Sin embargo, no existen mecanismos eficientes que garanticen el consumo de esto paquetes nutricionales por los beneficiarios.

Respecto a los comedores infantiles y el vaso de leche no se cuenta con un registro actualizado ni sistematizado de los beneficiarios menores de dos años, lo cual hace difícil conocer el impacto real de estos programas en el estado nutricional de los niños y niñas. Como veremos más adelante las condiciones de saneamiento básico e infraestructura implican serios riesgos a la salud de los niños y niñas.

Respecto a los servicios promovidos por el Ministerio de Salud, se observa básicamente la atención de los niños de este grupo etário a través de la evaluación de Crecimiento y Desarrollo (Cred), las inmunizaciones y atención de enfermedades prevalentes. Sabemos que existe una Ley de Estimulación Prenatal y Temprana, para que en los Establecimientos de Salud se oriente a los padres de familia para la atención de sus hijos pequeños, sin embargo la norma tiene un ritmo lento en su aplicación y prácticamente no se aplica en las áreas rurales donde los centros de salud son distantes y de difícil acceso a la población en áreas rurales.

Como se observa, los ministerios que tienen la responsabilidad de la atención infantil en la edad más temprana (0 a 2 años) desarrolla acciones en niveles de cobertura mínimos, pese a estar contemplado en sus normas y directivas.
Los programas de atención a los niños y niñas de 3 a 5 años y 6 a 8 años:
Los programas educativos para niños entre 3 y 5 años se dan básicamente en las modalidades de: Jardines (forma escolarizada) y Pronoei (forma no escolarizada); y para los de 6 a 8 años, se ofrece el servicio educativo a través de las escuelas primarias. En el caso de los programas de inicial, el horario de atención en las zonas rurales es por las mañanas con un promedio de 4 a 5 horas en donde desarrollan acciones educativas y para el caso de la primaria, también es por las mañanas en un lapso de 6 a 7 horas.

En teoría se señala que estos programas deben ofrecer atención integral a través de las acciones intersectoriales, sin embargo en la práctica se observa que son los Jardines los que mayormente se benefician con los programas de alimentación y los Pronoei están siendo menos atendidos. Consideramos que ello se debe a que los Pronoei están presentes en las zonas rurales más dispersas, con mayor dificultad de acceso y con menor población infantil.

El programa de alimentación escolar si bien entrega alimentos a la institución educativa quienes se encargan de la preparación y distribución son las madres quienes se organizan en turnos para la preparación y entrega de los mismos. Además, los municipios son los encargados de entregar los insumos para el “vaso de leche”.

En el caso de las actividades del sector Salud, se observa que la atención del Cred disminuye de manera progresiva con los niños de 3 a 5 años, y la atención para los niños entre 6 y 8 años sólo se da condicionado a una situación de enfermedad. Los controles de salud más espaciados están definidos en las normas del sector bajo la percepción de menor vulnerabilidad para esta edad, que no debería ser aplicable en contextos de pobreza (como son las áreas rurales) por la alta situación de riesgo que alcanza también a estos niños y niñas.

Si bien la mayoría de programas o servicios de Atención Infantil presentan un ámbito de intervención nacional, las zonas más pobres del país actualmente continúan siendo desatendidas, tal y como viene ocurriendo desde hace varias décadas, Esto confirma la dispersión de esfuerzos y recursos así como vacíos en los mecanismos de focalización encontrados en otros estudios.

Pese a los cambios sociales y económicos ocurridos en los últimos años en nuestro país, los servicio de atención infantil mantienen los horarios de atención de manera estándar a nivel nacional, sin discriminar las demandas reales de las familias y sus niños, pese a que las normas (tanto en el Minedu como en el Mimdes) establecen como criterio la flexibilidad en el horario incluso en la calendarización del servicio, en función a las necesidades de la población (articulo 71° del Reglamento de la educación Básica Regular y Lineamiento del Programa Nacional Wawa wasi).

Según los lineamientos de funcionamiento de los programas de atención infantil tanto el Minedu y el Mimdes cuentan con programas o servicios en donde la responsabilidad de la atención directa a los niños y niñas está a cargo de agentes de la comunidad, quienes deberían cumplir un perfil, contar con capacitaciones sostenidas y acompañamiento permanente por personal profesional (promotoras educativas y madres cuidadoras). Y en el caso del Minsa, se establece que la atención directa esta bajo la responsabilidad del personal profesional de los Establecimientos de Salud. Sin embargo, en la práctica se observa que la mayor parte de actividades que se cumplen al brindar el servicio son de total responsabilidad de los actores comunitarios ya que el acompañamiento técnico que deberían tener casi es inexistente.

Si bien todos los sectores señalan contar con sistemas de monitoreo y evaluación, las dificultades antes mencionadas podrían estar evidenciando que en la práctica no cumplan los fines para los que han sido creados. Las acciones de supervisión por lo general se centran en una persona (aquella que tiene la categoría de Jefe inmediato) y los aspectos que más se supervisan según los operadores de los servicios están vinculadas en primer lugar a los procesos administrativos, al cumplimiento de la cobertura y en última instancia al acompañamiento de acciones técnicas.

El estudio de oferta de servicio de atención infantil encontró que la inoperancia de los sistemas de monitoreo y evaluación están íntimamente vinculadas a las dificultades que se presentan en la organización y funcionamiento de los mismos, a continuación enunciaremos algunas de ellas:

• 
  Tal vez los énfasis en las acciones de monitoreo/seguimiento estén indicando que para los operadores finales la cobertura resulta más importante que los procesos mismos para la atención de los niños y niñas.
  
• 
  Los operadores finales desconocen la función de los sistemas de monitoreo y la generación de información para la toma de decisiones.
  
• 
  La desproporción entre el número de personal operativo y las metas de atención asignadas. Se suma como dificultad para un efectivo monitoreo el difícil acceso geográfico y escasa disponibilidad de transporte que limita la presencia en el sitio y el tiempo de dedicación.
  
• 
  Esta desproporción del personal frente a la falta de asignación de recursos para las actividades de monitoreo, llevan a que en promedio se efectúe la visita a los programas o servicios cada 6 meses, es decir, dos veces al año.
  
• 
  Las condiciones laborales: la rotación del personal afecta la continuidad de las estrategias de manera sostenida.
  
• 
  Los sistemas de monitoreo en los casos del PNWW y del Minsa exige la aplicación de un excesivo número de formatos que además recogen datos cuantitativos perdiéndose valiosa información cualitativa que es la más importante para la toma de decisiones respecto al mejoramiento de los servicios. En el caso del Ministerio de Educación no se encuentra un sistema ordenado de registro de información, no se sistematiza la poca que se recoge y por lo tanto tampoco se utilizan los datos. En los otros programas sociales existen básicamente kardex para el control de las entregas.
  

Podemos agregar que la ausencia de criterios básicos estandarizados para el funcionamiento de los programas, la falta de mecanismos integradores de información sumado a la imposibilidad de compatibilizar los datos o información que se recoge desde cada sector impide que se establezcan prioridades y metas de atención, lo cual lleva a “vicios” como la clonación de presupuesto año a año, repetición de estrategias que no han demostrado impacto en sus intervenciones, una visión parcializada de las mismas e inadecuada focalización de los beneficiarios que conlleva a filtraciones. Estos aspectos señalados van de la mano con los problemas de equidad y acceso que tienen los programas de atención infantil.

La estrategia Crecer impulsada por el presente gobierno a través de la Presidencia del Consejo de Ministros, intenta corregir estos vacíos fortaleciendo la acción intersectorial con una meta de atención al 2011 de un millón de niños y niñas en 880 distritos más pobres del país, priorizando a los menores de 3 años. Sin embargo la acción resulta sesgada, donde el enfoque es básicamente de supervivencia infantil, con énfasis en atacar la problemática de la desnutrición y no plantean la necesidad de incorporar acciones educativas para los niños y niñas.

3.3. Aportes de la sociedad civil en el mejoramiento de la calidad de la atención y educación de niños y de niñas en áreas rurales
La sociedad civil organizada en Asociaciones sin fines de lucro u Organizaciones no gubernamentales (ONG) desarrollan proyectos que buscan mejorar la calidad de vida de la población, por lo general se ubican en las zonas más deprivadas del país. El informe del año 2006 de la Agencia de Cooperación Internacional (Apci) señaló que para el año 2004 el 6.8% de la Cooperación Internacional fue destinada para el sector Educación, lo que equivale a 26 millones de dólares aproximadamente (ver cuadro adjunto). No se ha hallado información específica en relación al porcentaje administrado por las entidades ejecutoras (gubernamentales y no gubernamentales) en el área de educación, si embargo en términos generales indican que para ese año el 54% de los recursos de la cooperación fueron administrados por las organizaciones no gubernamentales.

La Aaci es la encargada de normar la política de cooperación internacional en el país, estableciendo en su plan 12 prioridades que se alinean con los documentos de política nacional como el Acuerdo Nacional, Plan nacional de lucha contra la pobreza, Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, Plan nacional de Competitividad y Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria. Entre estas prioridades señalaremos las dos que se vinculan al tema del presente documento:

• 
  Mejorar la salud y nutrición de la población
  
• 
  Asegurar el acceso universal a una educación de calidad
  

A partir de las prioridades establecidas por la Apci se intenta ordenar las acciones de la cooperación internacional canalizadas a través de entidades gubernamentales y no gubernamentales, para ello se hace un registro de las Ongs y se establecen normas para garantizar la transparencia en la administración de los recursos. Sin embargo, en la actualidad resulta difícil indicar el nivel de impacto que han tenido las distintas iniciativas de las ONGs en la mejora de la calidad educativa a lo largo del tiempo, los motivos pueden ser muchos: acciones aisladas, ausencia de un sistema efectivo de monitoreo y evaluación, el enfoque de la intervención, ausencia de mecanismos de coordinación efectiva entre estos y el sector del estado, entre otros.

La política vigente establece una orientación respecto a las necesidades y prioridades del estado, sin embargo no existen lineamientos claros en relación al “después de…”, o en todo caso a lo que se le ha denominado “sostenibilidad de los proyectos”. Las instituciones del Estado no tienen una obligación expresa de monitorear las acciones que se desarrollan desde las ONGs ni tampoco de incorporar las innovaciones a sus planteamientos técnicos, pese a que sus intervenciones están en espacios que pertenecen al sector (instituciones educativas), desconociendo las actividades y las oportunidades de mejora que se pueden dar desde allí. Por otra parte, algunas iniciativas desarrolladas desde las ONGs resultan difíciles de ser replicadas desde el Estado, sea por la complejidad del mismo o por falta de recursos humanos y económicos que implicaría su implementación a escala nacional.

Por último, en el marco de la descentralización del país un aporte importante de la sociedad civil organizada es su participación en los espacios de concertación (mesas descentralizadas de lucha contra la pobreza y la formulación de los presupuesto participativos locales) que constituyen una oportunidad para colocar en la agenda pública la problemática infantil en los espacios locales en donde se toman decisiones vinculadas a las prioridades en los planes anuales regionales y por consiguiente en la asignación de los recursos públicos
Conclusiones
En relación a la calidad y la equidad en educación
1. La calidad y equidad en el sistema educativo constituyen dos pilares importantes de articulación entre las prioridades de políticas establecidas por el sector Educación en el Pesem 2007 – 2011 y el Proyecto Educativo Nacional al 2021.

2. En relación a la cobertura educativa, el Pesem establece un incremento del 16% para el nivel inicial, teniendo como meta lograr una cobertura de 73,7%. Este indicador no especifica con detalle metas por rangos de edad (los menores de 3 años son los menos atendidos) ni ámbito geográfico (los niños en áreas rurales e indígenas son los que menos servicios educativos tienen). Asimismo, el Ministerio de Educación ha proyectado que para el año 2011 se logre un incremento del 48% en el presupuesto por alumno del nivel inicial (de US$ 224 a US$ 437,5 por niño). Para la población en el rango de edad de 3 a 5 años que viven en áreas rurales, el Ministerio de Educación establece un incremento del 7,23 % (de 0,11% a 7,34%) de niños y niñas atendidos en programas EIB.

3. La articulación como mecanismo externo que contribuye con los procesos de transición entre niveles educativos, es ampliamente reconocido dentro del sistema. La Ley General de Educación. Además, el reglamento de la Educación Básica Regular ofrece mayores precisiones al señalar en su artículo 16° que la educación Inicial con la Primaria articulan concepciones sobre la infancia, así como enfoques pedagógicos y curriculares que respondan a las características de la evolución de los niños en cada una de sus etapas de desarrollo orgánico, afectivo y cognitivo, sus necesidades educativas específicas, sus diferencias individuales y su diversidad socio cultural, considerándolas como un proceso continuo desde el nacimiento.

4. Si bien la manifestación más concreta de la articulación entre los niveles sea el esfuerzo del sector Educación al establecer un único diseño curricular que abarca todos los niveles de la Educación Básica Regular (Resolución Ministerial N° 0667-2005-ED), la realidad nos muestra que contar con el diseño curricular nacional integrado y diversificado no garantiza por sí mismo que se den de manera eficiente los procesos de articulación entre los niveles. Muchos estudios registran quiebres en los procesos pedagógicos entre el nivel inicial y primaria, la ausencia de oferta educativa que facilite el paso entre niveles, las capacitaciones docentes siguen teniendo sesgos según el grupo de edad con la que se trabaja.

5. Para cumplir los mandatos de política educativa y las metas que el sector se ha propuesto (en temas de infancia y educación en comunidades rurales), se requiere una gestión eficiente del sistema educativo, que implica: la participación activa de los Consejos Participativos en todas sus instancias, contar con recursos suficientes que hagan posible implementar adecuadamente las políticas, el uso de los recursos con eficiencia y transparencia, acción intersectorial para una atención integral y un equipo humano comprometido y con alto nivel de desempeño en sus funciones.

6. Pese a que todos los documentos de política vinculada a la atención y educación a la primera infancia hacen mención de la necesaria acción intersectorial, existen vacíos que obstaculizan las iniciativas intersectoriales como: la ausencia de criterios básicos estandarizados para el funcionamiento, continuidad y complementariedad de los programas, la falta de mecanismos integradores de información sumado a la imposibilidad de compatibilizar los datos que se recoge desde cada sector lo cual impide que se establezcan prioridades y metas de atención, esto conlleva a “vicios” como la clonación de presupuesto año a año, repetición de estrategias que no han demostrado impacto en sus intervenciones, una visión parcializada de las mismas e inadecuada focalización de los beneficiarios que genera filtraciones (reciben los que no deben), además de barreras actitudinales por parte de los operadores finales de los programas. Estos aspectos señalados van de la mano con los problemas de equidad y acceso que tienen los programas de atención infantil.

7. En la actualidad y por la coyuntura del país, la acción de la sociedad civil organizada cumple un papel importante en la incorporación de la problemática infantil (en áreas rurales) en la agenda pública de los gobiernos locales. Sin embargo aún falta mejorar mecanismos de articulación y comunicación entre las iniciativas de la sociedad civil (ONGs, Universidades, etc.) y las instancias de gobierno (Direcciones Regionales de Educación, Unidades de Gestión Local), para lograr la complementariedad de las acciones y optimizar el uso de los recursos disponibles.

8. Finalmente, como señaláramos el Perú cuenta hoy con marcos de política favorables para la primera infancia, en especial para los que viven en contextos rurales e indígenas, y también para favorecer procesos de transición exitosas. Sin embargo, la debilidad se encuentra en los mecanismos y formas de implementar las políticas, es decir, en el CÓMO; puesto que ello exige preparar a las instancias correspondientes (niveles descentralizados de gobierno), preparar e informar a los operadores de programas, perfeccionar los mecanismos de la carrera pública, mejorar las estrategias de los programas en función al contexto en el que se encuentran otorgando mayor información y oportunidades de participación a la población.