Capítulo III : informe colombia
Análisis de las políticas educativas sobre primera infancia referidas a las transiciones
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- Introducción
- 1. Transitar por una educación de calidad con equidad 1.1. Sobre calidad y equidad en los documentos de política educativa
- 1.2. Compromisos y metas establecidas por el gobierno peruano en torno a la calidad y a la equidad educativas para la primera infancia en ámbitos rurales e indígenas
- 2. Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos 2.1. Lineamientos de política educativa relacionados con la articulación entre niveles educativos
- 2.2. La articulación entre escenarios: las políticas educativas, aporte a los procesos de transición en los contextos rurales e indígenas
- 2.2.2. La Educación Intercultural Bilingüe como mecanismo de articulación social y respeto por la diversidad cultural
- 2.2.3. Una gestión educativa eficiente que facilita la articulación entre los espacios y los niveles
Análisis de las políticas educativas sobre primera infancia referidas a las transiciones Introducción. 1. Transitar por una educación de calidad con equidad. 1.1. Sobre calidad y equidad en los documentos de política educativa. 1.2. Compromisos y metas establecidas por el gobierno peruano en torno a la calidad y a la equidad educativas para la primera infancia en ámbitos rurales e indígenas. 2. Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos. 2.1. Lineamientos de política educativa relacionados con la articulación entre niveles educativos. 2.2. La articulación entre escenarios: las políticas educativas como aporte a los procesos de transición en los contextos rurales e indígenas. 2.2.1. La participación como mecanismo de articulación entre los escenarios educativos. 2.2.2. La Educación Intercultural Bilingüe como mecanismo de articulación social y respeto por la diversidad cultural. 2.2.3. Una gestión educativa eficiente que facilita la articulación entre los espacios y los niveles. 3. Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como condición básica para una transición exitosa. 3.1. Políticas públicas que sustentan la supervivencia, bienestar y desarrollo de los niños y de las niñas a partir de la acción intersectorial y la generación de programas de atención integral. 3.2. Los programas dirigidos a la Infancia desde los diferentes sectores del gobierno. 3.3. Aportes de la sociedad civil en el mejoramiento de la calidad de la atención y educación de niños y niñas en áreas rurales. Conclusiones. Bibliografía. Introducción El objetivo planteado para este segundo informe consistió en identificar, analizar e interpretar las políticas educativas existentes en primera infancia que pudieran estar vinculadas a los procesos de transición, en especial en la población rural e indígena. Para tal efecto, partimos de las siguientes preguntas:
Se intenta precisar la calificación de “exitosa” a partir de indicadores relacionados al ingreso y permanencia de los niños y las niñas en el sistema educativo, lo cual deberían repercutir favorablemente en los logros de aprendizajes en las dimensiones cognitivas, afectivas y físicas que les permitan contar con las herramientas para insertarse y adaptarse con facilidad a espacios cambiantes a lo largo de su vida175 Los documentos de política base para el análisis serán fundamentalmente la Ley General de Educación N° 28044 y el Proyecto Educativo Nacional (RS N° 001-2007-ED) el mismo que ha sido asumido como política de estado al 2021. A partir de estos documentos, incorporaremos elementos de política derivados de los planes, las normas, los reglamentos y los programas vinculados a la primera infancia en contextos rurales e indígenas. La Constitución Política del Perú (artículos 2°, 9°, 12° y 17°) reconoce que toda persona tiene derecho a la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física, a su libre desarrollo y bienestar, al acceso equitativo a los servicios de salud y a la educación. Señala el rol principal y fundamental de los padres en la educación de sus hijos y el derecho de participar en el proceso educativo. El análisis tendrá como base los documentos de política del sector educación. Para el análisis e interpretación de las políticas educativas para la primera infancia y su relación con los procesos de transiciones educativas, en especial en las poblaciones rurales e indígenas (población focalizada por el proyecto), emplearemos las ideas conceptuales sobre transiciones176 y las prioridades establecidas en el marco de las políticas educativas en función a tres ejes: Transitar por una educación de calidad con equidad. Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos. Intersectorialidad para el bienestar y desarrollo de la infancia, como condición básica para una transición exitosa. Un documento que se integrará al análisis será el Convenio 169 de la OIT “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” - aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 26253 (2.12.1993), y ratificado el 17 de enero de 1994, entrando en vigencia desde el 2 de enero de 1995 en donde se establece que el Estado peruano tome las medidas necesarias para garantizar que estos pueblos hagan uso de sus derechos. Esta política sustenta la incorporación de la educación Intercultural Bilingüe dentro de la estructura del sector Educación.
Por tal motivo, para el análisis de este eje es preciso situar el concepto de calidad en relación al concepto de educación y la visión de persona que tiene el país, manifestadas en las políticas educativas, que nos permita comprender por dónde y hacia dónde “transitamos”. La Ley General de Educación N° 28044 forma parte de los documentos de políticas públicas, es decir, aplicable a todos los ciudadanos del país; sin distinción de raza, credo, género, situación socio económica ni ámbito de residencia. Esta ley coloca a la persona como el centro y agente fundamental del proceso educativo; en su articulo 2°, señala que “la educación es un proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a lo largo de toda la vida y contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes ámbitos de la sociedad.” Y reconoce que la educación es un derecho fundamental de la persona y la sociedad, siendo el estado responsable de garantizar el pleno ejercicio de este derecho, con un enfoque integral y de calidad para todos, a partir de la universalización de la educación Básica y la gratuidad de la misma (artículos 3° y 4°). En relación a los fines de la Educación (artículo 9°), se pone de manifiesto dos propósitos relacionados con la visión de persona: (1) el desarrollo de capacidades para el logro de su realización ética, intelectual, afectiva, física, artística y espiritual, que promueva la formación y consolidación de su identidad y autoestima y su integración adecuada y crítica a la sociedad para el ejercicio de su ciudadanía, y ser capaz de vincularse al mundo laboral y adaptarse a los incesantes cambios de la sociedad y el conocimiento; y (2) que la persona pueda contribuir a formar una sociedad democrática que afirme la identidad nacional sustentada en la diversidad cultural, étnica y lingüística, supere la pobreza y impulse el desarrollo sostenible del país e integración al mundo. Para el logro de los fines propuestos en la Ley de Educación, se establecen los principios de ética, equidad, inclusión, calidad, democracia, interculturalidad, conciencia ambiental y creatividad (articulo 8°). Para el logro de la universalización, la calidad y la equidad en la educación, señala la necesidad de adoptar un enfoque intercultural y adoptar una acción descentralizada, intersectorial, preventiva, compensatoria y de recuperación que contribuya a la igualdad de oportunidades para el logro satisfactorio de los resultados en el aprendizaje (articulo 10). La ley define la calidad de la educación como el nivel óptimo que debe alcanzar la persona para enfrentar los retos del desarrollo humano, ejercer su ciudadanía y continuar aprendiendo durante toda la vida. En relación a la equidad, señala en su artículo 17° que el estado tomará medidas que favorezcan a segmentos sociales que están en situación de abandono o de riesgo. Asimismo, el Estado reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a una educación en condiciones de igualdad con el resto de la comunidad nacional. Para ello establece programas especiales que garanticen igualdad de oportunidades y equidad de género en el ámbito rural.
A través del Pesem, el Minedu establece una articulación entre las prioridades del sector para este quinquenio de gobierno con los objetivos estratégicos establecidos por el Proyecto Educativo Nacional al 2021, que a su vez recoge las metas propuestas en el Plan Nacional de educación para Todos y el Plan Nacional de Acción por la Infancia. El Pesem cuenta con tres lineamientos de política educativa, el primero está referido a lograr una educación con equidad y calidad para la vida, el segundo a mejorar la gestión y uso de los recursos públicos asignados al sector y el tercero a consolidar el sector educación en el ámbito nacional. De cada uno de estos lineamientos se desprenden los objetivos estratégicos, las actividades prioritarias para el sector y los indicadores de resultado. El primer objetivo estratégico señala el incremento de los niveles de calidad y equidad de los servicios del sector educación. En la propuesta del Plan se observa que existen indicadores referidos a la cobertura lo cual está vinculado a incrementar la oferta de servicios educativos para el nivel inicial y primaria en el país; con mención especial para las áreas rurales indígenas, aunque los menores de tres años aún no son visibles en las políticas (no se observan indicadores explícitos al respecto) para esta población. A estos indicadores, el Proyecto Educativo Nacional agrega indicadores referidos al logro de aprendizajes en comprensión lectora y matemáticas para el nivel primaria y secundaria, pero no se establecen indicadores de logro de aprendizaje ni de desarrollo para el nivel inicial, en ningún ámbito del país. El Pesem señala además, las actividades estratégicas que contribuirán al logro de los objetivos las cuales muestran una mayor precisión en relación al tipo de intervención y la población priorizada; sin embargo no se observa una correlación clara con los indicadores de seguimiento propuesto por el mismo Plan (Pesem). 2. Articulación educativa como puente entre espacios y niveles educativos 2.1. Lineamientos de política educativa relacionados con la articulación entre niveles educativos A partir del año 1993 se inicia en el país un proceso de reforma y modernización del Estado, acompañado de procesos de privatización y la necesidad de insertarnos al mercado global, ello conllevó a dar una mirada crítica al sistema educativo, encargado de formar a los ciudadanos para este propósito. Esta reforma curricular influenciada por los postulados de Jomtien y Dakar, trae consigo la intención de una nueva mirada a la educación, un esfuerzo por incorporar un nuevo paradigma en relación a los procesos de aprendizaje, pasando de un énfasis en el enfoque conductista a un enfoque de tipo constructivista, en donde se valoran aspectos como el desarrollo de capacidades vs el aprendizaje memorístico de contenidos, la importancia del aprendizaje a partir de lo significativo y la necesidad de una progresión entre los niveles educativos, a partir de la articulación entre éstos. En el Perú, se inicia entre los años 1994 y 1995 la implementación de la política de articulación educativa, cuyo propósito fue ampliar la cobertura de los niños y las niñas de 5 años y lograr “enlazarla” con el siguiente nivel educativo, es decir, articular el inicial con la primaria. La actual Ley General de Educación (aprobado en el 2003) y el Reglamento de la Educación Básica Regular (Decreto Supremo N° 013-2004-ED), recogen y mantienen la iniciativa de articular los niveles del sistema educativo (artículo 25 y 26° de la Ley y articulo 14° del Reglamento). Ambos documentos de política refieren que el Ministerio de Educación tiene la responsabilidad de asegurar a nivel nacional la articulación educativa de los distintos niveles de la educación Básica, y de sus modalidades, manteniendo unidad con los principios y fines de la educación peruana. El artículo 25° de la Ley General de Educación establece que el sistema educativo peruano es integrador y flexible porque abarca y articula todos sus elementos y permite a los usuarios organizar su trayectoria educativa. Se adecúa a las necesidades y exigencias de la diversidad del país. Por su parte, el reglamento ofrece mayores precisiones al señalar en su artículo 16° que la educación Inicial con la Primaria articulan concepciones sobre la infancia, así como enfoques pedagógicos y curriculares que respondan a las características de la evolución de los niños en cada una de sus etapas de desarrollo orgánico, afectivo y cognitivo, sus necesidades educativas específicas, sus diferencias individuales y su diversidad socio cultural, considerándolas como un proceso continuo desde el nacimiento. Agrega además, que la Educación Primaria consolida y continúa la formación integral, que fuera comenzada en la educación Inicial teniendo en cuenta el artículo 36° de la Ley general de educación, en donde se reconoce a la educación inicial como primer nivel del sistema educativo, dirigida a los niños menores de 6 años y reconociendo las diferentes modalidades de atención educativa. Agrega además la participación de la familia y de la comunidad, señalando que la Educación Inicial cumple la finalidad de promover prácticas de crianza que contribuyan al desarrollo integral de los niños, tomando en cuenta su crecimiento socio afectivo y cognitivo, la expresión oral y artística y la psicomotricidad y el respeto de sus derechos. Tal vez la manifestación más concreta de la articulación entre los niveles sea el esfuerzo del sector al establecer un único diseño curricular que abarca todos los niveles de la Educación Básica Regular (Resolución Ministerial N° 0667-2005-ED), en donde se establecen los logros de aprendizaje por cada ciclo educativo. Se espera que a partir de estos marcos generales, las instancias descentralizadas del sistema promuevan su diversificación, que permita significatividad de los aprendizajes a partir de la pertinencia socio cultural en relación al contexto donde se aplique. Al respecto, los lineamientos de la Educación Bilingüe Intercultural178 en temas de currículo, establece que: 1. Los diferentes niveles y modalidades de la educación peruana se rige por el principio de interculturalidad. El currículo de los diferentes niveles y modalidades de la educación peruana debe asegurar que todos los educandos desarrollen competencias básicas comunes sobre la base de la realidad sociolingüística, cultural y económica de cada región, mediante la diversificación curricular, asegurando así su pertinencia. 2. La diversificación curricular va más allá de la acostumbrada contextualización de las capacidades establecidas en la Estructura Curricular Básica que, normalmente, realiza todo docente. Supone el establecimiento de lineamientos básicos de diversificación curricular, así como la capacitación a todos los docentes en el país en procedimientos y técnicas específicos que les permitan contrastar currículo y realidad local. Este proceso debe también involucrar a las organizaciones de base. Sin embargo, la realidad nos muestra que contar con el diseño curricular nacional integrado y diversificado no garantiza por sí mismo que se den de manera eficiente los procesos de articulación entre los niveles. Muchos estudios registran quiebres en los procesos pedagógicos entre el nivel inicial y primaria, la ausencia de oferta educativa que facilite el paso entre niveles, las capacitaciones docentes siguen teniendo sesgos según el grupo de edad con la que se trabaja.
La Ley General de Educación en su artículo 52° reconoce como miembros de la comunidad educativa a estudiantes, padres de familia, profesores, directivos, administrativos, ex alumnos y la comunidad. Se promueve la participación en el proceso educativo a partir de la conformación del Consejo Educativo Institucional en donde participan los representantes de la comunidad educativa y participan en la formulación y ejecución del Proyecto Educativo de la Institución Educativa. Asimismo, existen instancias de participación a nivel local (Ugel) como los Consejo Participativo Local de Educación (articulo 75°), a nivel regional (DRE) existe el Consejo Participativo Regional de Educación (articulo 78°) y a nivel nacional (Ministerio de Educación) se cuenta con el Consejo Nacional de Educación (articulo 81°). La creación de estas instancias de participación, concertación y vigilancia son aplicables a todos los ámbitos del país, incluidas las poblaciones rurales e indígenas y parten del reconocimiento del estudiante como centro del proceso y sistema educativo (articulo 53°) y a la familia como el núcleo fundamental de la sociedad, responsable en primer lugar de la educación integral de los hijos (articulo 54°). En relación a la Institución Educativa, la define como una comunidad de aprendizaje, siendo la primera y principal instancia de gestión del sistema educativo descentralizado, cuya finalidad es el logro de los aprendizajes y la formación integral de sus estudiantes (artículo 66°). Señala además que la Institución educativa, como ámbito físico y social, establece vínculos con los diferentes organismos de su entorno y pone a disposición sus instalaciones para el desarrollo de actividades extra curriculares y comunitarias, preservando los fines y objetivos educativos (artículo 66°).
Una expresión concreta de este principio son los lineamientos de política pedagógica de la Educación Intercultural Bilingüe179, el mismo que exige la renovación de las prácticas pedagógicas para fortalecer el conocimiento de la realidad pluricultural; en consecuencia, promueve la inclusión de saberes, conocimientos, valores y prácticas que provienen de diferentes tradiciones culturales, reconoce y aprovecha las formas que las distintas sociedades tienen para generar y transmitir conocimientos, evaluar las habilidades, destrezas y actitudes y para fomentar el trabajo cooperativo y solidario; de la misma manera, promueve el desarrollo de nuevas formas de aprender y enseñar. Se reconoce y apoya el derecho de las mujeres y niñas a la educación. Se fomenta el crecimiento del promedio de escolaridad y alfabetismo entre las mujeres, especialmente indígenas. Reconociendo que los conocimientos de los hombres y las mujeres de las distintas culturas constituyen un valioso aporte a la educación, se debe prestar especial atención al aporte de las mujeres andinas y amazónicas y a las oportunidades que hay que favorecer para enriquecer las experiencias educativas de las nuevas generaciones. En relación a la Educación inicial y primaria, el Reglamento de Educación Básica Regular y los Lineamientos de Política de la Educación Intercultural Bilingüe (EIB) señalan que en el nivel inicial y primaria se pretende que los estudiantes logren los aprendizajes previstos en currículos diversificados, pertinentes a su realidad, tanto en lengua materna como en segunda lengua, promoviendo la construcción de nuevos conocimientos, prácticas y valores a partir de su entorno social y cultural inmediato. Los lineamientos específicos en relación a la EIB señalan que: 1. La educación inicial, a fin de dar continuidad al proceso de socialización primaria, privilegia la lengua y cultura propias de los educandos. En los pueblos indígenas, el uso del castellano, en este nivel, se limita a experiencias lúdicas que favorezcan el contacto inicial con esa lengua. Los docentes, animadores o promotores de educación inicial deben ser miembros de la comunidad local y hablar la lengua de los educandos a los que atienden. 2. Se debe universalizar el enfoque de educación primaria bilingüe intercultural de menores en zonas donde se habla lenguas indígenas, sean andinas o amazónicas, rurales o urbanas. Los docentes de educación primaria deben hablar la lengua de los educandos a los que atienden y deben ser conocedores de las metodologías de la educación bilingüe intercultural. 3. Puesto que gran parte de los centros educativos primarios que atienden a pueblos indígenas son unidocentes o multigrado, la educación bilingüe intercultural, en los niveles de inicial y primaria, propone diseños pedagógicos y materiales educativos lingüística y culturalmente adecuados para la atención simultánea de grupos de diferentes niveles de aprendizaje. Los centros de formación docente en educación bilingüe intercultural deben preparar profesionales que estén en condiciones de utilizar, tanto en el plano oral como escrito, una lengua indígena y el castellano, a fin de ser capaces de conducir procesos de aprendizaje en estas dos lenguas. 2.2.3. Una gestión educativa eficiente que facilita la articulación entre los espacios y los niveles Para lograr una educación de calidad con equidad, en donde las condiciones de educabilidad sean favorables en las escuelas y se atiendan los derechos de las poblaciones más desprotegidas, es indispensable contar con una gestión eficiente del sistema educativo, para ello se requiere ciertas condiciones como la participación activa de los Consejos Participativos en todas sus instancias, contar con recursos suficientes que hagan posible implementar adecuadamente las políticas, el uso de los recursos con eficiencia y transparencia y con un equipo humano comprometido y con alto nivel de desempeño en sus funciones. El artículo 63° de la Ley General de Educación señala que la gestión del sistema educativo peruano es descentralizada, simplificada, participativa y flexible; y se ejecuta en un marco de respeto a la autonomía pedagógica y de gestión que favorezca la acción educativa. Existen cuatro instancias de gestión: Institución educativa, Unidad de Gestión Local (Ugel), Dirección Regional de educación (DRE) y Ministerio de Educación. Para el caso específico de la gestión y organización de las escuelas EIB, los lineamientos señalan: En el marco de la gestión descentralizada se busca una acción coordinada y concertada entre las organizaciones públicas y privadas involucradas en la educación bilingüe intercultural, a fin de lograr su institucionalización y fortalecimiento, en los ámbitos local, regional y nacional. El Ministerio de Educación promueve la participación efectiva de los pueblos indígenas amazónicos y andinos, a través de sus organizaciones representativas, ya que tal participación es una condición indispensable para lograr una adecuada gestión y organización de la Educación Bilingüe Intercultural. El Consejo Nacional de Educación180 (CNE) realiza un balance del sistema de gestión educativa, los resultados no son muy favorables:
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