Table des matières

Section 2 :
une communauté gouvernant a huis-clos

Cette communauté peut être qualifiée de mixte parce qu'elle réunit des autorités publiques et des acteurs privés. Elle doit en outre être qualifiée de gouvernante afin de la distinguer de la configuration de politique publique dans son ensemble (qui inclut tous les acteurs présents quels que soient leurs positions et leurs rôles) et signaler sa position centrale, son rôle prédominant dans la définition des politiques de l'environnement industriel. Cette communauté gouvernante comprend deux composantes principales : 1) les fonctionnaires de l'isolat administratif que nous venons de présenter ; 2) les responsables industriels concernés à titre individuel (responsables d'installations classées, dirigeants de grandes entreprises) ou collectif (responsables des syndicats patronaux de l'industrie). Cette communauté intervenant dans le cadre d'une "politique nomocratique", on pourrait s'attendre à une confirmation des analyses de M. Crozier en ce qui concerne la "séparation profonde que l'on trouve, en France, entre le monde parternaliste de la libre entreprise et le monde égalitaire de la bureaucratie d'Etat" ; cette "coupure profonde" dont l'auteur considère qu'elle "correspond à l'existence de deux systèmes d'organisation biens distincts ayant chacun ses propres sources de recrutement, ses propres filières de promotions et ses débouchés, ses clientèles séparées, son langage, son idéologie et ses attaches politiques."⁹³³ Pourtant cette hypothèse - cohérente avec la théorie générale de la cloture bureaucratique - n'est pas vérifiée dans cette configuration de politiques publiques.

Les deux composantes de communauté gouvernante, à tous les niveaux territoriaux (local, régional, national), sont étroitement interdépendantes : "La segmentation administrative recoupe la segmentation sociale et l'une et l'autre se renforcent mutuellement pour constituer des îlots exclusivistes bureaucratico-représentatifs"⁹³⁴, Dans le domaine des politiques de l'environnement industriel, comme dans celui étudié par P. Grémion, l'image de la "tutelle" paraît en effet trop superficielle  pour caractériser les relations entre les deux composantes de la communauté : "Nous avons fait apparaître par l'analyse des comportements collectifs des fonctionnaires que les relations de tutelle n'étaient pas assimilables à des relations d'autorité. Elles sont également plus complexes que les relations de contrôle unilatéral auxquelles les réduit le droit public français. Empiriquement, on observe en effet que ces relations sont caractérisées par une inter-action constante du segment bureaucratique contrôleur et du segment social contrôlé."⁹³⁵ Ce constat vaut également pour la communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel avec de surcroit des facteurs accentuant l'homogénéïté culturelle de cette communauté (ex. : formations initiales communes aux fonctionnaires et aux industriels, double carrières dans le secteur public puis, par pantouflage, dans le secteur privé).

Tableau n°8 : La communauté gouvernante des politiques de l'environnement industriel

Les délibérations politiques⁹³⁶ qui ont lieu au sein de cette communauté, se font tendanciellement à huis-clos. Ce constat, à peu près unanime, réapparaît de manière récurrente dans les discours des acteurs rencontrés y compris... dans les DRIRE. Suite à un audit interne (dont les résultats furent tenus confidentiels) portant sur le fonctionnement interne et les relations extérieures du service, les responsables de la DRIRE Rhône-Alpes en tirèrent notamment les conclusions suivantes : "L'environnement, remarque le Directeur régional, est aujourd'hui un problème de société et doit être appréhendé comme tel. Il ne peut plus être traité dans un huis-clos administration/administré, comme cela a été souvent le cas dans le passé" (nous soulignons) ⁹³⁷. Et le chef de la Division environnement renchérit sur un point en constatant : "Il y a 10 ans, l'action de la DRIRE consistait essentiellement en un dialogue technico-économique avec les industriels. Mais le problème a aujourd'hui une dimension politique. La négociation doit donc également impliquer les collectivités locales, la population et les associations de défense de l'environnement." (nous soulignons)⁹³⁸. Le seul aspect discutable de ces remarques concerne la chronologie : le huis-clos se perpétue en effet jusqu'à aujourd'hui.

La propension au huis-clos de ces délibérations politiques est à rapprocher d'une valeur fortement intériorisée par les acteurs-clefs de cette configuration de politique publique : celle du secret. Cette valeur du secret, exprimée et sanctionnée par le droit positif réapparaît de manière récurrente dans les propos de ces acteurs qui se réfèrent alors - trait constant des politiques nomocratiques - aux règles juridiques protégeant le secret administratif et le secret industriel.

• Le secret administratif ou devoir de réserve des fonctionnaires est rappelé par la loi de 1976, en son article 13 : "les personnes chargées de l'inspection des installations classées ou d'expertises sont assermentées et astreintes au secret professionnel dans les conditions ou sous les sanctions prévues à l'article 378 du code pénal et, éventuellement, aux articles 70 et suivants du même code". Cette norme du secret professionnel des fonctionnaires entre cependant en contradiction, dans de nombreux cas, avec celle de la transparence administrative⁹³⁹ énoncée par la loi de 1978 : "Les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande"⁹⁴⁰. Les contradictions entre ces deux normes nécessitent alors des arbitrages rendus principalement par les fonctionnaires eux-mêmes et dans quelques cas par la Commission d'accès aux documents administratifs ou, plus rarement, par le Juge administratif.

• Le secret industriel a été rappelé récemment dans le décret d'application précisant le sens du nouvel article 3-1 de la loi 1975 : "Ne sont pas soumises à l'obligation d'être portées à la connaissance du public les indications susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, de faciliter la réalisation d'actes pouvant atteindre à la santé, la sécurité ou la salubrité publique, de porter atteinte au secret en matière industrielle ou commerciale."⁹⁴¹ Cette clause, comme nous le verrons, a permis d'exclure des informations publiques celles relatives à la production des résidus industriels dangereux et permet aussi aux industriels de se protéger des regards extérieurs : "De façon générale, les industriels, arguant de problèmes de confidentialité et de secret industriel, du coût élevé de ces expertises, ainsi que du haut degré de compétence nécessaire, opposent une très forte résistance à la réalisation par un expert extérieur des analyses critiques des rapports de sûreté des installations qui présentent les risques les plus importants."⁹⁴² L'argument du secret industriel est contesté généralement - comme le secret défense - pour sa propension à un usage extensif et incontrôlable : des syndicalistes CFDT observent ainsi que "la composition d'un déchet (...) est souvent tue sous le motif abusif du secret industriel. (...)Les élus et la société civile sont maintenus dans l'ignorance de ce que sont les déchets, notamment ceux qui transitent ou sont traités, entreposés, incinérés ou stockés sur leur territoire, de leurs nuisances potentielles, de la réglementation qui les régit et de la pratique qui en est faite."⁹⁴³

Au delà des questions juridiques, le secret administratif et le secret industriel, constituent également de normes intériorisées par les acteurs-clefs et mobilisées par eux comme justifications de leurs attitudes ; plus qu'une simple norme juridique, le secret constitue en effet une norme culturelle qui marque de son empreinte l'ensemble de cette configuration de politique publique.